Índice AI: IOR 40/030/2002/s

Fecha: 01 de octubre de 2002

Distr: SC/CO/PG/PO

Amnistía Internacional

CORTE PENAL INTERNACIONAL

La necesidad de que la Unión Europea tome más medidas efectivas para evitar que sus miembros firmen acuerdos de impunidad con Estados Unidos

«Ningún crimen debe quedar impune»

Principios rectores de la Unión Europea en relación con los acuerdos entre un Estado Parte en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y los Estados Unidos relativos a las condiciones de entrega de personas a la Corte, 30 de septiembre de 2002

El 30 de septiembre del 2002, los ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea (UE) se reunieron en Bruselas, donde adoptaron su decisión sobre la petición de Estados Unidos de que los distintos Estados de la UE puedan establecer acuerdos (acuerdos de impunidad) para no entregar a la nueva Corte Penal Internacional a los ciudadanos estadounidenses acusados de genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra.

En meses recientes, Estados Unidos se ha puesto en contacto con gobiernos de todo el mundo para pedirles que establezcan con él este tipo de acuerdos. Según los informes, hasta la fecha 13 Estados han accedido a ello. La postura de la UE sobre esta cuestión ha ido cobrando cada vez más importancia, pues muchos gobiernos de todas las regiones han estado esperando a que la UE decida al respecto.

En agosto, Amnistía Internacional publicó un estudio sobre los acuerdos de impunidad establecidos por Estados Unidos a la luz del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (en adelante, el Estatuto de Roma).(3) En él se concluía que esos acuerdos violaban tanto el Estatuto de Roma como el derecho internacional al permitir la impunidad para los delitos más graves conocidos por la humanidad. Amnistía Internacional pide a todos los Estados que no establezcan acuerdos de este tipo, y ha lanzado en su sitio web una petición mundial instando a todos los Estados a no hacerlo: www.amnesty.org.

Este memorándum legal, dirigido a los ministros de Asuntos Exteriores de la UE y de otros Estados, analiza la decisión de la UE, adoptada por los ministros de Asuntos Exteriores. También aplaude algunos compromisos positivos de la UE, como el compromiso para con la integridad del Estatuto de Roma y la intención de renovar el diálogo con Estados Unidos para que vuelva a participar en el proceso de establecimiento de la Corte Penal Internacional. Es importante subrayar que la decisión de la UE concluye que los acuerdos tal como los propone Estados Unidos son contrarios al Estatuto de Roma y a los compromisos contraídos por los Estados miembros de la UE a través de los tratados. La decisión reconoce además que no debe haber impunidad para los ciudadanos estadounidenses acusados de genocidio y crímenes contra la humanidad. De hecho, si los Estados siguen la letra y el espíritu de la decisión de la UE, será difícil para cualquiera de ellos establecer un acuerdo de impunidad con Estados Unidos.

No obstante, y por desgracia, la decisión de la UE prevé la posibilidad de que los Estados miembros establezcan acuerdos con Estados Unidos bajo ciertas condiciones. En este memorándum, Amnistía Internacional explica por qué los nuevos acuerdos que prohíban la entrega de personas a la Corte Penal Internacional violarían el Estatuto de Roma. También demuestra que los ministros de Asuntos Exteriores de la UE han interpretado erróneamente una disposición del Estatuto de Roma que reconoce que el Estatuto no anula los acuerdos entre Estados existentes (Convenios sobre el Estatuto de las Fuerzas, o CEF) que asignan la jurisdicción sobre determinados ciudadanos enviados a otro Estado. Sin embargo, la intención de esa disposición no era permitir que los Estados establecieran nuevos acuerdos para eximir a personas de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

Además, Amnistía Internacional siente honda preocupación por algunos de los detalles y omisiones de las condiciones expuestas en la decisión. La organización cree que esos puntos débiles podrían, en la práctica, dar lugar a acuerdos que brinden impunidad a los ciudadanos estadounidenses acusados de estos delitos. Por ejemplo, el comentario sobre las condiciones relativas a la ausencia de impunidad establece que esos acuerdos deben incluir el requisito de que Estados Unidos investigue y procese a las personas acusadas de delitos, pero sólo «cuando sea adecuado». Puesto que la ley nacional estadounidense no incluye muchos de los delitos enumerados en el Estatuto de Roma, esto puede interpretarse como una situación en la que la investigación y el procesamiento no sean adecuados. Asimismo, la UE no ha incluido ninguna obligación por parte de Estados Unidos de entregar a las personas implicadas a la Corte Penal Internacional si los tribunales nacionales estadounidenses no pueden o no quieren realmente investigar y procesar, o devolver a esas personas al Estado que los transfirió a Estados Unidos. Estas y otras cuestiones se debaten con más detalle más adelante.

La decisión tampoco establece un mecanismo efectivo de aplicación para impedir que los Estados miembros o los Estados asociados de la UE establezcan acuerdos que permitan esa impunidad. De hecho, algunos países se están apresurando a firmar esos acuerdos de impunidad con Estados Unidos, citando como justificación la luz verde de la UE.(4) Así, a pesar de que la decisión tiene una serie de elementos positivos importantes, el uso de un lenguaje vago y ambiguo supone una gran decepción. La decisión de los ministros de Asuntos Exteriores de la UE no constituye una postura tan enérgica respecto a los acuerdos de impunidad con Estados Unidos como la adoptada recientemente por el Parlamento Europeo o por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa.

Dada la posible repercusión que la decisión de la UE puede tener en Estados de todo el mundo que se ven presionados para firmar acuerdos, Amnistía Internacional pide a la UE que revise sus principios para que sean conformes al Estatuto de Roma y al derecho internacional. La organización también reitera su llamamiento a todos los gobiernos para que no establezcan acuerdos de impunidad con Estados Unidos.

I. INFORMACIÓN GENERAL SOBRE LA DECISIÓN DE LA UE

El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, adoptado por la comunidad internacional el 17 de julio de 1998, dispone el establecimiento de una Corte Penal Internacional permanente encargada de procesar a personas acusadas de los delitos más graves conocidos por la humanidad: genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra.

En concreto, Estados Unidos fue uno de los tan sólo siete Estados que votaron contra la adopción del Estatuto de Roma. Su voto fue una reacción a la negativa de la comunidad internacional a acceder a las demandas de Estados Unidos de que el trabajo de la Corte Penal Internacional estuviera controlado por el Consejo de Seguridad de la ONU, del cual Estados Unidos es miembro permanente con derecho de veto. También fue una respuesta al rechazo de la propuesta estadounidense de eximir a los ciudadanos de los Estados que no fueran partes en el Estatuto cuando los delitos se hubieran cometido durante el desempeño de acciones oficiales reconocidas como tales por el propio Estado del acusado.

Desde que se adoptó el Estatuto de Roma, Estados Unidos ha estado tratando de conseguir que todos los ciudadanos estadounidenses estén exentos de la jurisdicción de la Corte, alegando que ésta podría ser utilizada para iniciar procesamientos por motivos políticos contra ciudadanos estadounidenses. Amnistía Internacional y gobiernos de todo el mundo, entre ellos Estados miembros de la UE que han ratificado todos el Estatuto de Roma, han demostrado repetidamente que esos temores son infundados, ya que el Estatuto de Roma contiene amplias salvaguardias, incluidas garantías estrictas sobre juicios justos, para proteger frente a procesamientos inadecuados; la mayor parte de esas salvaguardias se incluyeron o por iniciativa de Estados Unidos o con su fuerte apoyo.

A pesar de la preocupación de Estados Unidos, el 31 de diciembre del 2000 el presidente Bill Clinton autorizó la firma del Estatuto de Roma por parte de su país. Sin embargo, el gobierno de George W. Bush ha adoptado una oposición más agresiva a la Corte Penal Internacional, apoyando la entrada en vigor en el 2001 de la Ley de Protección de Funcionarios y Personal Estadounidenses (American Servicemembers Protection Act, ASPA), que limita la cooperación de Estados Unidos con la Corte y contempla la posibilidad de imponer sanciones a los Estados que ratifiquen el Estatuto de Roma.

El 6 de mayo del 2002, Estados Unidos dio el paso sin precedentes de negarse a reconocer su firma del Estatuto de Roma y lanzó una enérgica campaña mundial contra la Corte Penal Internacional.

En junio del 2002, Estados Unidos exigió que el Consejo de Seguridad adoptara una resolución que eximiría de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional a los ciudadanos de los Estados que no fueran partes en el Estatuto (como los ciudadanos estadounidenses) que participaran en operaciones establecidas o autorizadas por la ONU. Cuando estas demandas fueron inicialmente rechazadas por todos los demás miembros del Consejo de Seguridad, Estados Unidos vetó la ampliación de la operación de mantenimiento de la paz de la ONU en Bosnia y Herzegovina y amenazó con vetar la ampliación de los mandatos de todas las misiones de mantenimiento de la paz de la ONU y con retirar su personal y su apoyo de dichas misiones mientras continuaran sus mandatos. Tras dos semanas de intensas negociaciones, en las que más de 130 Estados miembros de la ONU pidieron al Consejo de Seguridad que no socavara la integridad del Estatuto de Roma, que establece que ninguna persona acusada de genocidio, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra debe quedar exenta de la jurisdicción de la Corte, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó la resolución 1422. En ella se establece el aplazamiento automático de todas las causas contra personas implicadas en operaciones establecidas o autorizadas por la ONU procedentes de Estados que no hayan ratificado el Estatuto de Roma. Lamentablemente, los Estados miembros de la UE manifestaron una oposición evidentemente débil a la resolución, e Irlanda y el Reino Unido, como miembros del Consejo de Seguridad, votaron a favor.

Tras la adopción de la resolución 1422, Estados Unidos se ha puesto en contacto con casi todos los gobiernos del mundo para pedir (en muchos casos exigir) que los Estados firmen acuerdos de impunidad que establezcan que si la Corte Penal Internacional pide la entrega de un ciudadano estadounidense que se encuentre en su territorio, el Estado devolverá al ciudadano en cuestión a Estados Unidos en lugar de acceder a la petición de la Corte. Esta petición de Estados Unidos ha venido con frecuencia acompañada de amenazas explícitas o implícitas de retirar la ayuda económica y militar, en algunos casos sosteniendo incorrectamente que la ley estadounidense requería el cese de dicha ayuda. (5) Los acuerdos no contienen ningún compromiso de que Estados Unidos investigará y, si existen pruebas admisibles suficientes, procesará las personas acusadas por la Corte Penal Internacional ante tribunales estadounidenses, o de que, si Estados Unidos no puede o no quiere investigar o procesar a esas personas, las entregará a la Corte Penal Internacional o las devolverá al Estado en el que han sido halladas.

Estados Unidos afirma que los acuerdos están contemplados por el artículo 98.2 del Estatuto de Roma, que dispone:

La Corte no dará curso a una solicitud de entrega en virtud de la cual el Estado requerido deba actuar en forma incompatible con las obligaciones que le imponga un acuerdo internacional conforme al cual se requiera el consentimiento del Estado que envíe para entregar a la Corte a una persona sujeta a la jurisdicción de ese Estado, a menos que ésta obtenga primero la cooperación del Estado que envíe para que dé su consentimiento a la entrega.

En agosto del 2002, Amnistía Internacional publicó un exhaustivo estudio legal sobre los acuerdos de impunidad propuestos por Estados Unidos.(6) El análisis en él realizado concluía que cualquier Estado que establezca un acuerdo de este tipo violará las obligaciones que ha contraído en virtud del Estatuto de Roma, de los Convenios de Ginebra y del derecho internacional. Numerosos análisis legales más han llegado a la misma conclusión.(7) En particular, los Estados no pueden proporcionar impunidad por estos delitos, que son los más graves que contempla el derecho internacional.

Los miembros de la UE, tras los contactos entablados por Estados Unidos, organizaron una reunión de sus expertos jurídicos para estudiar el contenido de los acuerdos de impunidad de Estados Unidos a la luz de su Posición Común sobre la Corte Penal Internacional, que pide que se proteja la integridad del Estatuto de Roma.(8) Los expertos concluyeron que los acuerdos, tal como estaban redactados, eran incompatibles con el Estatuto de Roma, y expusieron tres motivos principales de preocupación:

· los acuerdos proporcionan impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra;

· algunos acuerdos eran recíprocos, y establecían que Estados Unidos no entregaría a ciudadanos del otro Estado a la Corte Penal Internacional si se le pedía que lo hiciera;

· el tipo de personas protegidas por estos acuerdos era demasiado amplio: Estados Unidos quiere que abarquen a todos los ciudadanos estadounidenses, y sólo deberían aplicarse a las personas «enviadas» por Estados Unidos.

La cuestión se remitió entonces a los órganos políticos de la UE para que la debatieran con vistas a tomar una decisión en una reunión de los ministros de Asuntos Exteriores de la UE prevista para el 30 de septiembre. La decisión tomada se analiza con detalle en este documento.

A principios de octubre del 2002, 13 Estados habían firmado acuerdos de impunidad con Estados Unidos, pero ningún Parlamento los había ratificado. Seis de los Estados son Estados Partes en el Estatuto de Roma: Gambia, Honduras, las Islas Marshall, Rumania (que ha solicitado la admisión en la OTAN y en la UE), Timor Oriental y Tayikistán. Otros tres han firmado el Estatuto: Israel, la República Dominicana y Uzbekistán. Los cuatro restantes no lo han firmado ni ratificado: Afganistán, los Estados Federados de Micronesia, Mauritania y Palau. Otros muchos Estados están pendientes de ver cómo actúa la UE antes de decidir si firman o no. Por ello, el impacto de la decisión de los Estados miembros de la UE va mucho más allá de los 15 Estados que la componen.

Muchos de los Estados que ya han firmado acuerdos de impunidad con Estados Unidos se vieron sometidos a una fuerte presión por parte de este último, presión que incluía amenazas de retirarles la ayuda militar y de otro tipo estadounidense si se negaban a firmar. Por ejemplo, Timor Oriental, en su declaración a la primera reunión de la Asamblea de los Estados Partes en el Estatuto de Roma, indicó indirectamente la intensa presión que había recibido para firmar el acuerdo de impunidad con Estados Unidos, subrayando que el suyo era «un país de apenas tres meses de edad», que «se adentraba en un estado frágil de existencia», que tiene «una deuda de gratitud con Estados Unidos, que desempeñó un papel primordial a la hora de ayudar a Timor Oriental en el camino hacia la independencia y de garantizar que se desplegaban fuerzas de mantenimiento de las Naciones Unidas en un intento de proteger a la población de Timor Oriental en 1999» y que la diminuta mitad de isla se encuentra en una situación «excepcionalmente vulnerable» e «intenta proteger sus intereses y a su población en el nuevo mundo en el que se encuentra desde mayo del 2002».(9) El delegado de Timor Oriental subrayó, no obstante, que «el proceso no ha llegado a ninguna conclusión» y que el acuerdo precisa tanto la aprobación del Parlamento como la proclamación presidencial.(10) También predijo que el acuerdo de impunidad «será objeto de un considerable debate en la Asamblea Legislativa de Timor Oriental».(11)

La decisión de la UE (cuyo texto se adjunta a este documento como anexo I) se compone de dos partes.(12) La primera parte, las conclusiones del Consejo sobre la Corte Penal Internacional (CPI), confirma que «la Unión Europea está firmemente comprometida según se expresa en su Posición Común a respaldar el pronto establecimiento y el funcionamiento efectivo de la Corte Penal Internacional y a velar por que se respete en su integridad el Estatuto de Roma». La segunda parte, los Principios rectores de la UE en relación con los acuerdos entre un Estado Parte en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y los Estados Unidos relativos a las condiciones de entrega de personas a la Corte (en adelante, principios rectores de la UE), reitera que el establecer con Estados Unidos acuerdos de impunidad tal como están redactados actualmente (y tal como los han firmado 13 países que no son miembros de la UE) «sería incompatible con las obligaciones de los Estados Parte en la CPI en virtud del Estatuto de la CPI y puede ser incompatible con otros acuerdos internacionales en los que los Estados Parte en la CPI son parte». También dispone en términos generales que los Estados miembros no pueden establecer acuerdos bilaterales con Estados Unidos cuando dichos acuerdos den lugar a impunidad, cuando incluyan a ciudadanos de Estados miembros de la UE o cuando abarquen a personas que no sean las enviadas por Estados Unidos al Estado miembro que firme el acuerdo. Por supuesto, ningún país debe establecer un acuerdo bilateral que viole estos principios, pero Amnistía Internacional cree que ningún Estado debe establecer ningúnacuerdo que impida que la Corte Penal Internacional ejerza su jurisdicción sobre cualquier persona sospechosa de haber cometido los atroces delitos contemplados por el Estatuto de Roma.

Postura enérgica de la Asamblea Parlamentaria y el Parlamento Europeo.A finales de septiembre del 2002, poco antes de que los ministros de Asuntos Exteriores de la UE adoptaran su decisión, tanto la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa como el Parlamento Europeo adoptaron enérgicas resoluciones oponiéndose a cualquier acuerdo con Estados Unidos que dé lugar a impunidad.

El 25 de septiembre del 2002, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa adoptó una resolución (de la cual se incluyen extractos seleccionados como anexo II de este documento). La Asamblea Parlamentaria declaró que sentía «honda preocupación por los esfuerzos de algunos Estados para socavar la integridad del Tratado de la CPI y, especialmente, para alcanzar acuerdos bilaterales destinados a eximir a sus funcionarios, personal militar y ciudadanos de la jurisdicción de la Corte» y manifestó que consideraba que estos «"acuerdos" de exención no son admisibles en virtud del derecho internacional que gobierna los tratados, en especial la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, según la cual los Estados deben abstenerse de cualquier acción que no sea compatible con el objeto y el propósito de un tratado».(13) También recordó que los Estados Partes en el Estatuto de Roma «tienen la obligación general de cooperar plenamente con la Corte en la investigación y el procesamiento de los delitos que sean de su competencia (artículo 86) y que el Tratado se aplica igualmente a todas las personas, sin distinción alguna basada en el cargo oficial (artículo 27)», y manifestó que consideraba que estos «"acuerdos de exención" son incompatibles con estas disposiciones».(14) La Asamblea Parlamentaria reiteró además su recomendación previa, de 1999, en la que pedía al Comité de Ministros del Consejo de Europa que invitara a los Estados miembros y a los observadores a «negarse a establecer con Estados que no sean partes en el Estatuto acuerdos destinados a impedir que se entregue a la Corte a los ciudadanos de su país que sean acusados de crímenes contra la humanidad».(15)

El 26 de septiembre del 2002, el Parlamento Europeo adoptó una resolución (de la cual se incluyen extractos seleccionados como anexo III de este documento). En ella manifestaba que:

la presión política a nivel mundial ejercida actualmente por el Gobierno de los Estados Unidos para persuadir a los Estados Partes y a los Estados Signatarios del Estatuto de Roma, así como a Estados no signatarios, de que celebren acuerdos bilaterales de inmunidad que, sirviéndose indebidamente de su artículo 98, impidan que funcionarios y empleados del Gobierno, personal militar o ciudadanos de los Estados Unidos sean entregados a la Corte Penal Internacional, no debería dar resultados en ningún país [...](16)

El Parlamento Europeo insistió en que los principios rectores de la UE que iban a adoptarse «no deben reflejar ni un paso atrás en el apoyo de la UE a la plena efectividad de la CPI y deben respetar la letra y el espíritu de la Posición común de la UE», subrayó que «ningún acuerdo de inmunidad debe permitir la posibilidad de impunidad de ningún acusado de crímenes de guerra, crímenes contra la Humanidad o genocidio», hizo hincapié en que los Estados Partes y los Estados signatarios del Estatuto de Roma «están obligados por el Derecho internacional a no frustrar el objeto y el propósito del Estatuto de Roma» y declaró que esperaba que los Estados miembros de la UE, los Estados asociados y otros Estados «se abstengan de aprobar cualquier acuerdo que vaya en detrimento de la aplicación efectiva del Estatuto de Roma», un paso que sería «incompatible con la pertenencia a la UE».(17)

Suposiciones políticas fallidas del Consejo y desprecio por el análisis jurídico.La decisión de la UE se basa en suposiciones políticas fallidas y, sencillamente, ignora opiniones jurídicas sólidas de expertos legales tanto del propio Consejo como de fuera de él que concluyen que el artículo 98.2 no permite que los Estados Partes establezcan nuevos acuerdos destinados a impedir que la Corte Penal Internacional ejerza su jurisdicción sobre cualquier persona, independientemente de su nacionalidad, acusada de genocidio, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra que se halle en el territorio de un Estado Parte. Per Stig Møller, ministro de Asuntos Exteriores de Dinamarca (país que ocupa la presidencia de la UE hasta el 31 de diciembre del 2002), justificó la decisión diciendo que «nuestro objetivo político» era «preservar la integridad de la Corte Penal Internacional y, al mismo tiempo, [...] solventar nuestras diferencias con Estados Unidos respecto a la CPI».(18) Aunque no hizo referencia directa a las opiniones de Reino Unido, que se oponía a una postura más enérgica de la UE, o a las amenazas de Estados Unidos, el ministro declaró que:

Considerando las alternativas, el resultado que hemos alcanzado era la mejor manera de defender la Corte. Cualquier otra solución habría dado lugar a una división y un debilitamiento de la enérgica postura de la UE en apoyo de la Corte Penal Internacional. Por otra parte, un no rotundo a la propuesta de Estados Unidos sobre los acuerdos bilaterales habría tenido efectos muy perjudiciales en las relaciones transatlánticas. Además, habría puesto en peligro la esencial participación de Estados Unidos en operaciones de mantenimiento de la paz en todo el mundo. El enfoque de la UE debe reconocer la especial responsabilidad que Estados Unidos lleva sobre sus hombros y el importante papel que ese país desempeña en la escena internacional actual. La Unión Europea da gran importancia a las importantes y constantes contribuciones de Estados Unidos a las misiones de mantenimiento de la paz en el mundo entero. Al llevar a cabo esta tarea, Estados Unidos persigue objetivos y valores plenamente compartidos por la Unión Europea.(19)

«Por ello», concluyó, «rechazar a Estados Unidos no habría sido una vía aceptable» y «no contar con una postura común en la UE habría sido aún peor», ya que «el daño causado a la CPI habría sido irreparable».(20) El ministro subrayó que 12 países han firmado ya acuerdos de impunidad con Estados Unidos sin contar con el beneficio de una postura común de la UE, y afirmó que «dejar a los Estados miembros de la UE y a otros Estados que lleven a cabo negociaciones bilaterales con Estados Unidos sin una unidad sólida de la UE y sin directrices claras que establezcan un elevado umbral para quienes no se ven abarcados por los acuerdos bilaterales daría lugar a una diversidad de acuerdos bilaterales que sin duda habrían minado la Corte»(21)

Este intento de defender la decisión de la UE hace caso omiso de las alternativas de principio y cita consideraciones políticas erróneas e irrelevantes. Por ejemplo, una de las alternativas habría sido que los Estados miembros de la UE trataran de que la Corte Penal Internacional, cuando empiece a funcionar plenamente a principios del año que viene, dé una determinación judicial definitiva a esta cuestión, de acuerdo con el artículo 119.1 del Estatuto de Roma, relativo al ámbito de los acuerdos previstos por los redactores del artículo 98.2, antes de determinar la postura de la UE sobre los acuerdos de impunidad de Estados Unidos. No había necesidad de apresurarse a emitir una resolución, ya que los jueces de la Corte serán elegidos en febrero del 2003, poco más de cuatro meses después de la decisión. La adopción prematura de una postura que no tiene ninguna base en virtud del Estatuto dará lugar inevitablemente a una impugnación judicial de cualquier acuerdo que se alcance con Estados Unidos para impedir que la Corte Penal Internacional ejerza su jurisdicción, y a una embarazosa marcha atrás de la UE.

El argumento de que la UE está ahora más unida que antes de la decisión no soporta un examen detenido. Según los informes, tres Estados miembros de la UE (España, Italia y Reino Unido) están negociando con Estados Unidos, citando los principios rectores de la UE, para establecer acuerdos que otorguen a los ciudadanos estadounidenses y a otras personas inmunidad procesal frente a la Corte Penal Internacional, y es posible que algunos Estados asociados, como Bulgaria y Polonia, hagan lo mismo. Dada la intensa presión de Estados Unidos sobre otros países y su aparente rechazo de los principios rectores de la UE, estos países se verán presionados para que actúen de manera contraria a las directrices. Si ceden a esa presión, la falta de unidad actual se agravará aún más. Si, por el contrario, todos los Estados miembros de la UE hubieran estado de acuerdo, junto con el Grupo Afín de Estados que han apoyado la Corte, en pedir una determinación judicial de la CPI sobre el ámbito del artículo 98.2 antes de adoptar la decisión, habrían evitado la falta de unidad tanto entre los Estados miembros como entre los Estados asociados, y habrían impedido nuevos acuerdos de impunidad.

La referencia al papel de Estados Unidos en las operaciones de mantenimiento de la paz ignora la decisión previa que se tomó respecto a Estados Unidos cuando el Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1422 el 12 de julio del 2002. Está claro que los Estados que pensaron que al aceptar esa resolución solucionaban las preocupaciones de Estados Unidos y preservaban las operaciones de mantenimiento de la paz frente a nuevas amenazas de Estados Unidos se sentirán desengañados. El ministro de Asuntos Exteriores danés reconoce implícitamente que esas amenazas no han desaparecido.(22)

De hecho, la decisión no llevará de ninguna manera a la solución de esta cuestión que la UE está buscando. Tras presentarse la decisión de la UE a Estados Unidos, Richard Boucher, portavoz del Departamento de Estado, declaró, según los informes, que Estados Unidos continuaría presionando en sus contactos bilaterales con Estados miembros de la UE y con terceros países para lograr más concesiones.(23) Además, un alto cargo de Estados Unidos declaró recientemente respecto a la decisión de la UE: «Creemos que es un paso adelante, pero son sólo directrices», y añadió: «Esos gobiernos siguen siendo naciones soberanas y confiamos en que tengan en cuenta que no hay motivo para no eximir a todos los estadounidenses».(24) De hecho, el subsecretario de Estado para Control de Armamento y Seguridad Internacional, John R. Bolton, visitó París y Londres durante la primera semana de octubre con el fin de presionar a Francia y Reino Unido para que establecieran acuerdos de impunidad, y la semana siguiente la embajadora Marissa Lino inició una visita a Londres, París, Madrid y Roma para renovar esta petición.(25) Por ello, existen motivos reales para temer que la inaceptable decisión ni siquiera logre la solución que la UE está buscando; en lugar de eso, la decisión representa una falta de voluntad política por parte de la UE de defender la integridad de la Corte Penal Internacional, falta de voluntad que sin duda Estados Unidos utilizará para exigir a los Estados de la UE y a Estados de todo el mundo aún más concesiones.

A continuación se analizan los puntos fuertes y débiles de las conclusiones del Consejo y los principios rectores de la UE con vistas a garantizar que los Estados miembros de la UE preservan la integridad del Estatuto de Roma al no tratar de privar a la Corte Penal Internacional de su función complementaria de investigar y procesar a personas que cometan genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra en el territorio de los Estados Partes cuando dichos Estados no puedan o no quieran hacerlo.

II. CONCLUSIONES DEL CONSEJO SOBRE LA CPI

Las conclusiones del Consejo contienen una serie de elementos positivos respecto a los acuerdos de impunidad de Estados Unidos, así como algunos aspectos problemáticos.

A. Elementos positivos de las conclusiones

Compromiso para con la integridad del Estatuto de Roma.El Consejo confirma que la UE «está firmemente comprometida según se expresa en su Posición Común a respaldar el pronto establecimiento y el funcionamiento efectivo de la Corte Penal Internacional y a velar por que se respete en su integridad el Estatuto de Roma». Así, los principios rectores deben interpretarse de manera que sea compatible tanto con el Estatuto de Roma como con la Posición Común de la UE. En la medida en que pueden minar el funcionamiento efectivo de la Corte Penal Internacional o la plena integridad del Estatuto de Roma, estos principios rectores no deben servir como guía para los Estados miembros de la UE.

Propuesta para que se reanude el diálogo entre la UE y Estados Unidos.El Consejo también «propone intensificar el diálogo entre la Unión Europea y los Estados Unidos en todos los asuntos relativos a la CPI, incluidas las futuras relaciones entre los Estados Unidos y la Corte», y señala tres cuestiones en particular.

En primer lugar, subraya «[l]a conveniencia de que los Estados Unidos vuelvan a involucrarse en el proceso de la CPI» y que «los Estados Unidos pueden participar en calidad de observador en la Asamblea de los Estados Parte». El regreso de Estados Unidos, que después de que el nuevo gobierno ocupó el cargo en el 2001 boicoteó los periodos de sesiones finales de la Comisión Preparatoria de la Corte Penal Internacional y la primera parte del primer periodo de sesiones de la Asamblea de los Estados Partes (del 3 al 10 de septiembre de 2002), sería un progreso muy bien recibido. Garantizaría que Estados Unidos queda expuesto periódicamente a las opiniones del resto de la comunidad internacional (que respalda abrumadoramente la Corte Penal Internacional), y permitiría que Estados Unidos viera a la Corte en acción, con lo que comprobaría que sus temores no tienen base real.(26) Amnistía Internacional ha pedido repetidamente a Estados Unidos que reconsidere su oposición a la Corte Penal Internacional y que participe activamente en su establecimiento. La organización recibe con alegría cualquier iniciativa emprendida por los Estados miembros de la UE y por todos los demás Estados para fomentar la participación positiva de Estados Unidos en el trabajo de la Corte, siempre que tales medidas no minen la integridad del Estatuto de Roma o de la Corte. Aún está por ver si Estados Unidos acepta esta invitación con su gobierno actual.

En segundo lugar, el Consejo manifiesta que el diálogo debe abordar «[e]l establecimiento de una relación que comporte una cooperación práctica entre los Estados Unidos y la Corte en casos particulares». Esa cooperación sería extremadamente valiosa, dada la amplia experiencia que los ciudadanos estadounidenses han obtenido a lo largo de la última década en el trabajo con los Tribunales Penales Internacionales para la ex Yugoslavia y Ruanda, así como con el Tribunal Especial para Sierra Leona. Los enormes recursos de información de Estados Unidos y la probabilidad de que este país sea visto por numerosos sospechosos de delitos contemplados como tales por el derecho internacional como un refugio seguro o un lugar seguro en el que colocar sus bienes significa que la cooperación con Estados Unidos podría beneficiar el trabajo de la Corte en varios aspectos importantes. De hecho, en la Ley de Protección de Funcionarios y Personal Estadounidenses (American Servicemembers Protection Act, ASPA), el Congreso rechazó de plano los intentos de prohibir toda cooperación de Estados Unidos con la Corte Penal Internacional y, aún más, autorizó expresamente esa cooperación respecto a los ciudadanos no estadounidenses sospechosos o acusados de delitos por la Corte, pese a cualquier otra disposición de la legislación.(27)

En tercer lugar, el Consejo indica que el diálogo con Estados Unidos debe incluir «[l]a aplicación de excepciones presidenciales a las principales disposiciones de la legislación ASPA, en particular frente a los Estados Miembros y sus países asociados». Este punto reconoce que el presidente puede no aplicar las disposiciones de la Ley de Protección de Funcionarios y Personal Estadounidenses que limitan la ayuda militar o de otro tipo a los Estados que ratifiquen el Estatuto de Roma cuando se considere que beneficia al interés nacional sin necesidad de que un Estado establezca un acuerdo de impunidad con Estados Unidos.(28) Dado que Estados Unidos no proporciona ayuda militar o de otro tipo a otros Estados a menos que ello beneficie a su interés nacional, está claro que las amenazas de recortar esa ayuda no son creíbles.

Información al Consejo sobre las novedades.El Consejo toma nota de que «los Estados Miembros le mantendrán informado de cualquier novedad». Habría sido mejor que pidiera expresamente a los Estados miembros que lo hicieran, en lugar de limitarse a tomar nota de que lo harán, ya que esto último podría interpretarse erróneamente como que no se pide a los Estados miembros que proporcionen dicha información. También habría sido mejor que se especificara la gama de novedades sobre las que hay que informar. Y, asimismo, habría sido mejor que se pidiera a los Estados asociados que informaran también. No obstante, parece claro que, si los Estados miembros de la UE siguen este consejo de buena fe:

· informarán inmediatamente al Consejo sobre cualquier contacto de Estados Unidos para que el Estado en cuestión firme un acuerdo de impunidad;

· proporcionarán al Consejo el texto del acuerdo propuesto, así como cualquier opinión jurídica sobre la conformidad del acuerdo de impunidad propuesto con el Estatuto de Roma y los principios rectores de la UE;

· indicarán qué pasos, como la aprobación por parte del Parlamento o la enmienda o puesta en vigor de legislación relativa al Estatuto de Roma, se necesitan para que el acuerdo entre en vigor;

· harán pública toda esta información cuando informen al Consejo.

Los miembros de Amnistía Internacional en cada uno de los Estados miembros de la UE y los Estados asociados presionarán a los gobiernos para que mantengan al Consejo de la UE, así como a los Parlamentos y al electorado, informados plenamente y sin demora de todas las novedades de este tipo.

El deber de la presidencia de informar a Estados Unidos de la respuesta unificada de la UE.El Consejo establece que «[l]a Presidencia transmitirá estas conclusiones a los Estados Unidos con la indicación de que representan la posición de la UE en respuesta a las inquietudes expresadas por los Estados Unidos». Así, ningún Estado miembro puede entablar negociaciones con Estados Unidos que minen el Estatuto de Roma o la Posición Común de la UE.

B. Problemas con las conclusiones

No obstante, hay una serie de problemas graves con las conclusiones.

No se ha establecido que el artículo 98.2 sólo debe aplicarse a los Convenios sobre el Estatuto de las Fuerzas (CEF) ya existentes.Un estudio reciente de Amnistía Internacional demuestra que el artículo 98.2 del Estatuto de Roma se incluyó en el Estatuto como respuesta a la preocupación de Estados Unidos y otros Estados sobre cómo abordar las peticiones de entrega de la Corte Penal Internacional en virtud del Estatuto de Roma cuando el Estado al que se pide dicha entrega tenga un Convenio sobre el Estatuto de las Fuerzas (CEF) ya existente con Estados Unidos.(29) Los Convenios sobre el Estatuto de las Fuerzas asignan la jurisdicción sobre los ciudadanos enviados por un Estado en virtud de dicho Convenio a otro Estado que sean acusados de cometer delitos en el Estado al que son enviados. Estos Convenios establecen qué tribunales investigarán y procesarán a estas personas dependiendo del tipo de delito, pero no establecen la impunidad de las personas enviadas por el Estado de origen.

El Consejo, en sus conclusiones, interpreta erróneamente el ámbito de los acuerdos que son permisibles en virtud del artículo 98.2 del Estatuto de Roma. Establece que «existen ya diversos tratados bilaterales y multilaterales entre distintos Estados Miembros y los Estados Unidos, así como tratados con terceros Estados, que son pertinentes a este respecto y de los cuales se ha levantado inventario», y toma nota de que algunos «Estados Miembros están dispuestos a entablar con los Estados Unidos una revisión de estos acuerdos, que pueden incluirse en la categoría de acuerdos definidos en el apartado 2 del artículo 98 del Estatuto de Roma». El hecho de que el Consejo no deje claro que el artículo 98.2 está destinado a cubrir únicamente los CEF ya existentes es muy lamentable y refleja el defecto fundamental de la decisión frente a las demandas de Estados Unidos. Es de esperar que los Estados miembros respeten la intención de los redactores del Estatuto de Roma al limitar su revisión de los acuerdos existentes con Estados Unidos a una determinación de qué tratados bilaterales y multilaterales entre Estados Unidos y los Estados miembros son CEF existentes. No hay necesidad de ir más allá; es más, el ir más allá violaría el Estatuto de Roma y sería contrario a la Posición Común de la UE.

El artículo 98.2 del Estatuto de Roma abarca solamente los CEF ya existentes (los acuerdos de extradición se rigen por otro artículo).(30) Al ampliar el ámbito de los acuerdos abarcados más allá de los CEF existentes, y más allá de los CEF en su integridad, la decisión es incompatible con el Estatuto de Roma porque es contraria a la intención de los redactores del artículo 98.2 del Estatuto.(31) Amnistía Internacional no conoce ningún argumento legal convincente respecto a lo contrario. De hecho, no conoce ningúnargumento legal que indique que los acuerdos de impunidad propuestos por Estados Unidos son compatibles con el Estatuto de Roma. Los propios expertos jurídicos de la UE se han mostrado de acuerdo.(32)

La decisión de la UE, a menos que se interprete conforme al Estatuto de Roma y la Posición Común de la UE, permitiría establecer nuevos acuerdos de este tipo y, tan sólo por eso, ya es contraria al Estatuto de Roma. Además, la decisión puede interpretarse indebidamente para aplicarla a una gama de acuerdos, como los relativos a las misiones especiales y las extradiciones, que no están contemplados por el artículo 98.2. También hay otro posible resultado, potencialmente muy embarazoso: que la decisión puede animar a otros países, especialmente los que tienen un triste historial de derechos humanos, a buscar acuerdos similares con la UE. Cualquier acuerdo bilateral de este tipo puede ser invalidado por la Corte Penal Internacional, ya sea cuando un Estado Parte que lo haya establecido se niegue a detener y entregar a una persona acusada por la CPI o cuando la fiscalía o un Estado impugne la legalidad de dicho acuerdo en virtud del artículo 119.1 (Solución de controversias) del Estatuto de Roma.(33)

t1 III. PRINCIPIOS RECTORES DE LA UE

Al igual que las conclusiones del Consejo, los principios rectores de la UE tienen una serie de componentes positivos y, si se usan de buena fe, pueden garantizar que ningún Estado miembro establece un acuerdo con Estados Unidos o con cualquier otro Estado que conceda a sus ciudadanos inmunidad procesal frente a los delitos de genocidio, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra.(34) Sin embargo, resulta sumamente inquietante que el comentario sobre los principios pueda ser utilizado indebidamente con facilidad por los Estados miembros para conseguir el fin opuesto y otorgar a los ciudadanos estadounidenses impunidad frente a los delitos más graves del mundo. El Consejo de la UE debe ejercer una presión efectiva para disuadir a todos los Estados miembros de establecer dichos acuerdos.

A. Elementos positivos de los principios

En el lado positivo, la introducción de los principios rectores de la UE dice que estos principios «permitirán mantener la integridad del Estatuto de Roma» y, de acuerdo con la Posición Común de la UE, permitirán «garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados Parte en virtud del Estatuto, incluida la obligación de los Estados Parte con arreglo a la Parte 9 del Estatuto de Roma de cooperar plenamente con la Corte Penal Internacional en la investigación y el enjuiciamiento de crímenes que sean de su competencia».

Los acuerdos de impunidad con Estados Unidos son contrarios al Estatuto de Roma y a las obligaciones contraídas en virtud de los tratados por los Estados miembros de la UE.Los principios rectores de la UE declaran también que «[c]elebrar estos acuerdos con los Estados Unidos, tal como están redactados en la actualidad, sería incompatible con las obligaciones de los Estados Parte en la CPI en virtud del Estatuto de la CPI y puede ser incompatible con otros acuerdos internacionales en los que los Estados Parte en la CPI son parte». Este principio constituye una satisfactoria confirmación de los análisis jurídicos realizados por los propios expertos de la UE, el Parlamento Europeo, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, Amnistía Internacional, la Coalición por la Corte Penal Internacional y los miembros de ésta, entre los que se encuentran Human Rights Watch, el Comité de Abogados por los Derechos Humanos, Parlamentarios por la Acción Global, Grupo de Mujeres por la Justicia de Género y muchos otros, que han concluido que los acuerdos de impunidad con Estados Unidos violan el Estatuto de Roma y las obligaciones contraídas por los Estados en virtud de tratados(35) como los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y su primer Protocolo Adicional, la Convención para la Prevención y el Castigo del Delito de Genocidio (Convención sobre el Genocidio) y la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Convención contra la Tortura).(36) De hecho, los Estados que establezcan esos acuerdos no sólo se enfrentarán a impugnaciones judiciales en sus tribunales nacionales, sino que pueden enfrentarse también a posibles impugnaciones tanto de la Corte Penal Internacional como, en virtud de la Convención sobre el Genocidio y la Convención contra la Tortura, de la Corte Internacional de Justicia.(37) También significa que es probable que los 13 Estados que han sucumbido a las amenazas estadounidenses y han firmado esos acuerdos de impunidad retiren sus firmas. De hecho, Rumania, el único Estado asociado que ha firmado un acuerdo de impunidad con Estados Unidos, ya ha declarado que no presentará ante su Parlamento el acuerdo firmado.(38)

No debe haber impunidad.Por supuesto, éste es el principio más importante. No cabe duda de que cualquier acuerdo que conduzca a la impunidad violará el Estatuto de Roma y será contrario a la Posición Común de la UE. Si el principio no fuera más allá, a los Estados les resultaría casi imposible establecer acuerdos con Estados Unidos que impidan a la Corte Penal Internacional ejercer la jurisdicción. Sin embargo, tal como se señala más abajo, el comentario a este principio contiene importantes lagunas que pueden dar lugar exactamente a esa impunidad.

Exclusión de personas en tránsito hacia la Corte.El principio relativo a las personas abarcadas por los acuerdos de impunidad establece que «[l]a entrega a la que se hace referencia en el artículo 98 del Estatuto de Roma no incluirá el tránsito mencionado en el apartado 3 del artículo 89 del Estatuto de Roma».(39) Este principio garantiza al menos que las personas detenidas en un Estado que se tome en serio sus obligaciones en virtud del Estatuto de Roma no obtendrán inmunidad porque, en el tránsito hacia la Corte Penal Internacional, pasen por un Estado que ha establecido un acuerdo de impunidad con Estados Unidos. Sin embargo, sería anómalo que una persona acusada por la Corte que esté en tránsito hacia ella a través de un Estado que ha establecido un acuerdo de impunidad comparezca ante la justicia mientras que otra persona acusada del mismo incidente y a la que se localiza en ese Estado goza de inmunidad.

Cláusula de limitación temporal.Los principios rectores de la UE establecen que «[e]n el acuerdo podría incluirse una cláusula de suspensión o de revisión que limite el período en el que el acuerdo vaya a estar en vigor». Sin embargo, esto es una mera sugerencia, más que un principio, ya que ni siquiera sugiere un límite temporal, por lo que su inclusión es de escaso valor a la hora de limitar los daños que un acuerdo de impunidad intentaría infligir a la justicia internacional.

Ratificación.Los principios rectores establecen que «[l]a aprobación de todo nuevo acuerdo o de toda modificación de un acuerdo existente debe ajustarse a los procedimientos constitucionales de cada Estado». Esto tampoco es un principio real, sino simplemente una declaración de lo evidente. Por supuesto, es obvio que cualquier Estado miembro sólo establecería un acuerdo de impunidad si éste se aprobara conforme a sus procedimientos nacionales constitucionales. Sin embargo, sirve como útil recordatorio de que, por lo general, los ministros de Asuntos Exteriores no tienen vía libre para establecer acuerdos bilaterales sin la aprobación del Parlamento, especialmente cuando dichos acuerdos socaven solemnes obligaciones multilaterales, contraídas en virtud de tratados, relativas al procesamiento de los responsables de los peores delitos posibles. Hasta el momento, por lo general los parlamentos han reaccionado con hostilidad a los acuerdos de impunidad firmados por los ministros de Asuntos Exteriores y a los informes que indicaban que esos ministros estaban considerando siquiera la firma de dichos acuerdos. A este respecto, también resulta útil recordar que los Estados miembros de la UE que ya han puesto en vigor la legislación necesaria para aplicar el Estatuto de Roma, como Reino Unido, tendrían que enmendar esa legislación recién promulgada para, en caso de establecer un acuerdo de impunidad, impedir que sus autoridades cumplan una petición de la Corte Penal Internacional de detener y entregar a una persona acusada de genocidio, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra.

Exclusión de los ciudadanos de los Estados Partes.El principio de que los ciudadanos de Estados que no son partes no deben beneficiarse de un acuerdo de impunidad con Estados Unidos es una disposición bien recibida pero previsible, ya que en ningún momento se previó que ni siquiera los tres Estados miembros de la UE que podrían estar tentados de firmar esos acuerdos, todos los cuales son partes en el Estatuto de Roma, quisieran proteger a sus ciudadanos de ser entregados a la Corte Penal Internacional. Sin embargo, sí es útil para recordar a aquellos Estados Partes, como Israel y Timor Oriental, que han firmado acuerdos que protegen a sus ciudadanos de ser entregados a la Corte, de que dicha impunidad es inaceptable. También es lamentable que el principio no se aplique a los Estados que han firmado el Estatuto de Roma, ya que esos Estados están obligados a no traicionar el objeto y el propósito del Estatuto mientras deciden sobre la ratificación.(40)

B. Puntos débiles de los principios

A pesar de los elementos positivos de los principios antes expuestos, Amnistía Internacional siente preocupación porque la decisión no incluye salvaguardias suficientes para garantizar que los ciudadanos estadounidenses y otras personas abarcadas por los acuerdos no gozan de impunidad.

Débil redacción del comentario sobre el principio de no impunidad.El comentario del enfático principio de que «ningún crimen debe quedar impune» es débil e ignora la realidad de la incapacidad de Estados Unidos de garantizar que sus ciudadanos y las demás personas a las que intenta proteger no obtienen impunidad. El comentario establece que:

Toda solución debe incluir las disposiciones prácticas pertinentesque garanticen que las personas que hayan cometido crímenes que sean competencia de la Corte no queden impunes. Dichas disposiciones deben garantizar que se pueda investigar convenientementey, cuando existan pruebas suficientes, que las jurisdicciones nacionales sometan a la acción de la justicia a las personas reclamadas por la CPI

Las palabras destacadas, «pertinentes» y «convenientemente», indican el daño causado. Estados Unidos presionó enérgicamente durante la redacción de la resolución 1422 del Consejo de Seguridad para que, al describir la obligación de los Estados de investigar y procesar a las personas sospechosas de genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra, se estableciera que debía hacerse solamente «cuando sea adecuado».(41) Esta palabra habría otorgado a Estados Unidos poder absoluto para decidir si investiga o procesa los peores crímenes del mundo, independientemente de la solidez del caso. Es esencial que la UE se asegure de que ningún Estado miembro interpreta que los dos términos del comentario sobre este principio otorgan poder de decisión alguno sobre los delitos contemplados por el Estatuto de Roma. Para que este comentario no se convierta en una enorme laguna, debe decir que cualquier acuerdo que no exija la investigación inmediata, exhaustiva, independiente e imparcial de todos los casos de delitos contemplados por el Estatuto de Roma, así como el procesamiento de los responsables cuando existan pruebas suficientes y admisibles, ya sea en Estados Unidos o en el extranjero, viola el Estatuto de Roma y es contrario a la Posición Común y los principios rectores de la UE.

Incapacidad de Estados Unidos para investigar y procesar todos los delitos contemplados por el Estatuto de Roma.La decisión no exige que Estados Unidos haya definido todos los delitos contemplados en el Estatuto de Roma de manera compatible con el Estatuto, o que haya incorporado principios de responsabilidad penal y defensas conformes al derecho internacional consuetudinario. Estados Unidos no puede satisfacer ese requisito. Tal como se indicó en el reciente estudio de Amnistía Internacional sobre los acuerdos de impunidad de Estados Unidos, este país no define todos los delitos contemplados por el Estatuto de Roma cuando los cometen en el extranjero ciudadanos estadounidenses u otras personas a las que intenta dar inmunidad como delitos en virtud de su legislación nacional ni como delitos sobre los que los tribunales civiles tengan jurisdicción.(42) Esta conclusión se ve reforzada por un estudio realizado anteriormente por un distinguido académico estadounidense, que concluyó que «los tribunales estadounidenses únicamente tienen una jurisdicción incompleta y desigual, en su mayoría adquirida de manera poco sistemática y sólo en los últimos años, para procesar los delitos de genocidio, crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad cometidos fuera de nuestras fronteras».(43) Estados Unidos incluso ha formulado reservas a la Convención sobre el Genocidio, reflejadas en su legislación nacional, que limitan el ámbito de este atroz delito. Las deficiencias sustanciales de la legislación estadounidense respecto al genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra se han resumido de la siguiente manera:

- El genocidio está tipificado por la ley estadounidense, pero sólo puede ser procesado por los tribunales de este país si el delito se comete dentro de su territorio o si el delincuente es ciudadano estadounidense.

- Los crímenes contra la humanidad no están tipificados como tales en Estados Unidos. Sin embargo, si se cometieran en este país o por miembros del ejército estadounidense, la mayoría de estos delitos violarían las leyes penales o militares nacionales contra el asesinato, la agresión con agravantes y delitos similares. Si se cometieran fuera de Estados Unidos, los crímenes contra la humanidad sólo podrían ser procesados en los tribunales civiles de Estados Unidos si incluyeran tortura o intento de tortura, o ciertas formas de terrorismo internacional.

- Crímenes de guerra: en virtud de la legislación actual, algunos crímenes de guerra, pero no todos, podrían ser procesados por tribunales civiles estadounidenses, independientemente de si se cometieran dentro o fuera del territorio nacional, pero sólo cuando el autor o la víctima fueran ciudadanos estadounidenses o miembros de las fuerzas armadas estadounidenses, o cuando el autor fuera ex funcionario o un civil que acompañe al ejército al extranjero.

- Además, los tribunales militares parecen tener jurisdicción universal sobre los crímenes de guerra hasta el punto en que lo permite el derecho internacional, con la posible excepción de determinados casos en los que están implicados civiles. Los tribunales militares parecen tener una clara jurisdicción sobre los crímenes de guerra cometidos por miembros del ejército estadounidense, por personas, incluidos civiles, «en una zona de combate real» o en territorio enemigo ocupado, por partes beligerantes enemigas, incluso aunque sean ciudadanos estadounidenses, y por ciudadanos de terceros países que no estén en guerra con Estados Unidos, al menos por «infracciones graves» de los Convenios de Ginebra. Está menos clara su jurisdicción sobre los crímenes de guerra cometidos por civiles estadounidenses que no sean partes beligerantes enemigas, cometidos fuera de las zonas en las que las fuerzas estadounidenses libran batallas o fuera de territorio enemigo ocupado.(44)

Estados Unidos luchó por debilitar el principio de responsabilidad superior en el Estatuto de Roma, lo que dio lugar a principios de responsabilidad penal más débiles para los dirigentes civiles que para los militares, y captó apoyos para que en el Estatuto se incluyera como defensa en casos de crímenes de guerra la obediencia de órdenes superiores, lo cual es contrario al derecho internacional tanto consuetudinario como convencional.

La ausencia de complementariedad vertical u horizontal.Además, no hay nada que establezca que debe incluirse el principio fundamental de complementariedad, reflejado en el preámbulo, el artículo 1 y el artículo 17 del Estatuto de Roma. Este principio permite a la CPI ejercer jurisdicción cuando los Estados no quieran o no puedan llevar a cabo investigaciones o procesamientos. Así, si los fiscales estadounidenses no investigaran o procesaran de buena fe un caso específico, o si los tribunales estadounidenses impusieran una sentencia irrisoria, no sólo la CPI no podría ejercer su función complementaria, sino que el Estado que entregara al sospechoso a Estados Unidos no podría remediar la situación. El principio de complementariedad, enérgicamente apoyado por Estados Unidos durante la redacción del Estatuto de Roma, reconoce que, sea cual sea el historial de un sistema de justicia penal nacional en el pasado, en un caso concreto o en un periodo específico, sus tribunales pueden no querer o no poder investigar o procesar seriamente en otros casos delitos contemplados por el derecho internacional. Los principios rectores de la UE no exigen que todo acuerdo deba permitir que el Estado que entrega al acusado estadounidense a Estados Unidos en lugar de a la Corte Penal Internacional pueda hacer que esa persona sea devuelta para que se realice una investigación adecuada sobre un caso concreto y se lleve a cabo un procesamiento si Estados Unidos no cumple las obligaciones que le impone el derecho internacional. Por supuesto, si Estados Unidos no lleva a cabo una investigación adecuada y, si existen pruebas admisibles suficientes, inicia un procesamiento adecuado, el acuerdo podría ser denunciado con efecto inmediato, pero ya sería demasiado tarde para impedir la impunidad.

No se limita el ámbito de los acuerdos a los Convenios sobre el Estatuto de las Fuerzas (CEF) ya existentes.Los principios establecen que «[d]eben tomarse en consideración los acuerdos internacionales existentes, en particular entre un Estado Parte en la CPI y los Estados Unidos, como los acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas y los acuerdos sobre cooperación judicial en materia penal, incluidos los de extradición». Aunque la referencia a los CEF ya existentes es de agradecer, el principio es contrario a la intención de los redactores del Estatuto, tal como se hizo constar anteriormente, de limitar el ámbito del artículo 98.2 a los CEF ya existentes. Los demás acuerdos son sencillamente irrelevantes. Los acuerdos sobre extradición se rigen por un artículo totalmente diferente que prevé que los Estados Partes den prioridad a las solicitudes de extradición de la Corte Penal Internacional frente a las solicitudes de los Estados que no sean parte, especialmente cuando la Corte no pueda ejercer su función complementaria si un Estado que no sea parte no puede o no quiere investigar o iniciar un procesamiento real.(45)

Referencia a la inmunidad de un Estado y la inmunidad diplomática.Los principios establecen que «[t]oda solución debe tomar en consideración que algunas personas gozan de estatuto o inmunidad diplomáticos en virtud del derecho internacional, cf. apartado 1 del artículo 98 del Estatuto de Roma». Esta referencia es irrelevante, inexacta e incompleta. En primer lugar, el artículo 98.1, que establece que «[l]a Corte podrá negarse a dar curso a una solicitud de entrega o de asistencia en virtud de la cual el Estado requerido deba actuar en forma incompatible con las obligaciones que le imponga el derecho internacional con respecto a la inmunidad de un Estado o la inmunidad diplomática de una persona o un bien de un tercer Estado, salvo que obtenga la cooperación de ese tercer Estado para la renuncia a la inmunidad», no es aplicable a la cuestión de los acuerdos de impunidad. En segundo lugar, la referencia a inmunidad de un Estado presumiblemente es una referencia a la inmunidad oficial. En tercer lugar, el artículo 98.1 debe leerse junto con el artículo 27.(46)

Personas enviadas por un Estado que envía.Los principios disponen que «[t]oda solución debe incluir únicamente a personas presentes en el territorio del Estado requerido porque hayan sido enviadas por un Estado que envíe, cf. apartado 2 del artículo 98 del Estatuto de Roma». Por desgracia, este principio es tan impreciso que puede interpretarse erróneamente y utilizarse indebidamente para abarcar a personas que no estarían abarcadas por el Estatuto de Roma. Tal como demuestra el estudio de Amnistía Internacional, el artículo 98.2 estaba diseñado para abordar la cuestión de qué Estado tenía jurisdicción prioritaria sobre las personas acusadas de delitos en un Estado extranjero al que hubieran sido enviadas por otro Estado en virtud de un CEF cuando los delitos se hubieran cometido durante el periodo en el que esas personas estaban presentes en el Estado extranjero en virtud del CEF.(47) Aunque la redacción actual excluiría normalmente a los mercenarios, los turistas y los ciudadanos particulares, incluidos los militares, agentes de los servicios secretos o funcionarios ya retirados, existe el peligro de que un Estado pudiera intentar conceder impunidad a cualquier persona (incluidas las de las categorías antes expuestas) enviada temporalmente por Estados Unidos al Estado miembro de la UE independientemente del acuerdo, incluidas personas acusadas por la Corte Penal Internacional de genocidio, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra cometidos en otros lugares. Es perfectamente posible, dada la naturaleza de los motivos de preocupación expresados por determinadas autoridades estadounidenses, que Estados Unidos simplemente alegue que cualquier funcionario en activo o retirado que visite un Estado de la UE ha sido «enviado» a ese Estado para conseguir la impunidad para esa persona.(48)

La campaña mundial para poner fin a los acuerdos de impunidad de Estados Unidos.Los miembros de Amnistía Internacional en todo el mundo (que suman un millón), junto con los más de un millar de miembros de la Coalición para una Corte Penal Internacional, están haciendo campaña para impedir que todos los Estados firmen acuerdos bilaterales con Estados Unidos destinados a evitar la detención y entrega a la Corte Penal Internacional de personas sospechosas de genocidio, crímenes contra la humanidad o crímenes de guerra. Si los Estados firman esos acuerdos de impunidad, los miembros de Amnistía Internacional pedirán a sus parlamentos nacionales que se nieguen a ratificarlos. También recordarán a los Estados miembros de la UE y a otros Estados que esos acuerdos serían incompatibles con lo establecido por los principios rectores de la UE, según los cuales los acuerdos no deben dar lugar a la impunidad. Amnistía Internacional también tiene intención de pedir a la Corte Penal Internacional, en la primera oportunidad posible, que declare nulos los acuerdos de impunidad con Estados Unidos.

RECOMENDACIONES

Ningún Estado miembro o asociado de la UE, ni ningún otro Estado, independientemente de si ha firmado o ratificado el Estatuto de Roma, debe establecer con Estados Unidos ningún acuerdo que prohíba en ninguna circunstancia la detención y la entrega de ninguna persona a la Corte Penal Internacional.

El Consejo de la UE debe enmendar sus conclusiones y sus principios rectores para prohibir que cualquier Estado miembro establezca con Estados Unidos cualquier acuerdo que prohíba la detención y la entrega de cualquier persona a la Corte Penal Internacional.

Mientras se enmiendan sus conclusiones y sus principios rectores, la UE debe garantizar que los Estados miembros:

· informan inmediatamente al Consejo de cualquier contacto por parte de Estados Unidos para que el Estado en cuestión firme un acuerdo de impunidad;

· hacen llegar al Consejo el texto del acuerdo propuesto, así como cualquier opinión jurídica sobre la conformidad del acuerdo de impunidad propuesto con el Estatuto de Roma y los principios rectores de la UE;

· indican qué pasos, como la aprobación por parte del Parlamento o la enmienda de la legislación para aplicar el Estatuto de Roma, se requieren para que el acuerdo entre en vigor;

· hacen pública toda la información antes citada al tiempo que la hacen llegar al Consejo;

· antes de establecer el acuerdo, piden a la Corte Penal Internacional su opinión, de conformidad con el artículo 119.1 del Estatuto de Roma, sobre la compatibilidad de cualquier acuerdo con las obligaciones contraídas en virtud del Estatuto.

La UE debe animar a los Estados asociados a tomar las medidas antes enumeradas.

ANEXO I: DECISIÓN DEL CONSEJO DE LA UE SOBRE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL, 30 DE SEPTIEMBRE DE 2002

«El Consejo confirma que la Unión Europea está firmemente comprometida según se expresa en su Posición Común a respaldar el pronto establecimiento y el funcionamiento efectivo de la Corte Penal Internacional y a velar por que se respete en su integridad el Estatuto de Roma. La Unión Europea reafirma su determinación de promover el apoyo internacional más amplio posible a la CPI mediante la ratificación o adhesión al Estatuto de Roma así como su compromiso de respaldar a la CPI como valioso instrumento de la comunidad internacional para luchar contra la impunidad de los crímenes internacionales más graves.

La Corte Penal Internacional será un instrumento eficaz de la comunidad internacional para fortalecer el Estado de Derecho y luchar contra la impunidad de los crímenes más graves. El Estatuto de Roma ofrece todas las salvaguardias necesarias frente al uso de la Corte en función de intereses políticos. Cabe señalar que la jurisdicción de la Corte es complementaria de las jurisdicciones penales nacionales y se limita a los crímenes más graves que conciernen al conjunto de la comunidad internacional.

La Unión Europea se esforzará por garantizar que la Corte tenga el máximo nivel de competencia, imparcialidad, garantías procesales y justicia internacional. La Unión Europea hará todo lo posible para garantizar que los jueces y fiscales que se nombren sean candidatos altamente cualificados.

El Consejo ha tomado nota de la propuesta de los Estados Unidos de establecer nuevos acuerdos bilaterales con Estados que son parte en la CPI relativos a las condiciones de entrega a la Corte.

El Consejo señala que existen ya diversos tratados bilaterales y multilaterales entre distintos Estados Miembros y los Estados Unidos, así como tratados con terceros Estados, que son pertinentes a este respecto y de los cuales se ha levantado inventario. El Consejo toma nota de que los Estados Miembros están dispuestos a entablar con los Estados Unidos una revisión de estos acuerdos, que pueden incluirse en la categoría de acuerdos definidos en el apartado 2 del artículo 98 del Estatuto de Roma.

El Consejo ha elaborado el conjunto de principios anejo a fin que los Estados Miembros dispongan de directrices para examinar la necesidad y el alcance de posibles acuerdos o arreglos en respuesta a la propuesta de los Estados Unidos.

El Consejo recuerda que la Unión Europea y los Estados Unidos comparten plenamente el objetivo de la responsabilidad individual por lo que respecta a los crímenes más graves que conciernen a la comunidad internacional. Los tribunales ad hoc para la ex Yugoslavia y Rwanda fueron el resultado de nuestros esfuerzos en común.

El Consejo expresa su esperanza de que los Estados Unidos continuarán colaborando con sus aliados y asociados para promover una justicia penal internacional eficaz e imparcial. Para tal fin, el Consejo propone intensificar el diálogo entre la Unión Europea y los Estados Unidos en todos los asuntos relativos a la CPI, incluidas las futuras relaciones entre los Estados Unidos y la Corte. En particular, deberían abordarse las siguientes cuestiones:

1. La conveniencia de que los Estados Unidos vuelvan a involucrarse en el proceso de la CPI –los Estados Unidos pueden participar en calidad de observador en la Asamblea de los Estados Parte;

2. El establecimiento de una relación que comporte una cooperación práctica entre los Estados Unidos y la Corte en casos particulares;

3. La aplicación de excepciones presidenciales a las principales disposiciones de la legislación ASPA, en particular frente a los Estados Miembros y sus países asociados.

El Consejo toma nota de que los Estados Miembros le mantendrán informado de cualquier novedad.

La Presidencia transmitirá estas conclusiones a los Estados Unidos con la indicación de que representan la posición de la UE en respuesta a las inquietudes expresadas por los Estados Unidos.

El Consejo mantendrá su compromiso con la CPI y seguirá la evolución de los acontecimientos.

ANEXO:

Principios rectores de la UE en relación con los acuerdos entre un Estado Parte en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y los Estados Unidos relativos a las condiciones de entrega de personas a la Corte

Los principios rectores que figuran a continuación permitirán mantener la integridad del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional y, de conformidad con la Posición Común del Consejo relativa a la Corte Penal Internacional,

· garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados Parte en virtud del Estatuto, incluida la obligación de los Estados Parte con arreglo a la Parte 9 del Estatuto de Roma de cooperar plenamente con la Corte Penal Internacional en la investigación y el enjuiciamiento de crímenes que sean de su competencia.

Los principios rectores son los siguientes:

4. Acuerdos existentes: Deben tomarse en consideración los acuerdos internacionales existentes, en particular entre un Estado Parte en la CPI y los Estados Unidos, como los acuerdos sobre el estatuto de las fuerzas y los acuerdos sobre cooperación judicial en materia penal, incluidos los de extradición;

5. Acuerdos propuestos por los Estados Unidos: Celebrar estos acuerdos con los Estados Unidos, tal como están redactados en la actualidad, sería incompatible con las obligaciones de los Estados Parte en la CPI en virtud del Estatuto de la CPI y puede ser incompatible con otros acuerdos internacionales en los que los Estados Parte en la CPI son parte;

6. Ningún crimen debe quedar impune: Toda solución debe incluir las disposiciones prácticas pertinentes que garanticen que las personas que hayan cometido crímenes que sean competencia de la Corte no queden impunes. Dichas disposiciones deben garantizar que se pueda investigar convenientemente y, cuando existan pruebas suficientes, que las jurisdicciones nacionales sometan a la acción de la justicia a las personas reclamadas por la CPI;

7. Nacionalidad de las personas que no podrán ser entregadas: Toda solución debe incluir únicamente a personas que no sean nacionales de un Estado Parte en la CPI;

8. Limitaciones en cuanto a las personas:

9. Toda solución debe tomar en consideración que algunas personas gozan de estatuto o inmunidad diplomáticos en virtud del derecho internacional, cf. apartado 1 del artículo 98 del Estatuto de Roma.

10. Toda solución debe incluir únicamente a personas presentes en el territorio del Estado requerido porque hayan sido enviadas por un Estado que envíe, cf. apartado 2 del artículo 98 del Estatuto de Roma.

11. La entrega a la que se hace referencia en el artículo 98 del Estatuto de Roma no incluirá el tránsito mencionado en el apartado 3 del artículo 89 del Estatuto de Roma.

12. Cláusula de limitación temporal: En el acuerdo podría incluirse una cláusula de suspensión o de revisión que limite el período en el que el acuerdo vaya a estar en vigor.

Ratificación: La aprobación de todo nuevo acuerdo o de toda modificación de un acuerdo existente debe ajustarse a los procedimientos constitucionales de cada Estado.»

ANEXO II: EXTRACTOS DE LA RESOLUCIÓN DE LA ASAMBLEA PARLAMENTARIA DEL CONSEJO DE EUROPA DEL 25 DE SEPTIEMBRE DE 2002(49)

1. La Asamblea recuerda su Recomendación 1408(1999) sobre la Corte Penal Internacional, adoptada el 26 de mayo de 1999.

2. La Asamblea acoge con satisfacción la entrada en vigor, el 1 de julio del 2002, del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI), que representa un paso decisivo para hacer justicia y poner fin a la impunidad por los delitos más graves conocidos por la humanidad: los crímenes de guerra, los crímenes contra la humanidad y el genocidio.

3. El Tratado de la CPI, hasta el momento, ha sido firmado por 139 países y ratificado por 81. La Asamblea toma nota con satisfacción de que 42 Estados miembros del Consejo de Europa han firmado el Tratado y 33 de ellos lo han ratificado.

4. La Asamblea acoge con satisfacción el resultado de la Asamblea de los Estados Partes en el Tratado de la CPI celebrada del 3 al 10 de septiembre de 2002 en Nueva York, que sentó los cimientos para el establecimiento efectivo de la Corte.

5. La Asamblea considera que la adhesión universal al Tratado de la CPI es de una importancia crucial para que la Corte pueda convertirse en un instrumento internacional realmente eficiente para impedir la impunidad y garantizar una justicia igual para todos.

6. Los Estados democráticos deben ser los más fervientes partidarios de la Corte, que representa la expresión de su compromiso de promover los valores universales de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el estado de derecho.

7. La Corte es, y debe seguir siéndolo, un órgano supremo de justicia internacional, y no debe ser objeto de presiones políticas ni ser utilizada para fines políticos. La Asamblea subraya la importancia de las salvaguardias incorporadas en el Tratado de la CPI a este respecto.

8. La Asamblea lamenta que algunos Estados aún no se hayan adherido al Tratado de la CPI o hayan declarado que no tienen intención de convertirse en partes en él. La Asamblea opina que esas actitudes pueden debilitar la integridad del Estatuto de la Corte y el respeto por el derecho internacional en general.

9. Además, la Asamblea siente honda preocupación por los esfuerzos de algunos Estados para socavar la integridad del Tratado de la CPI y, especialmente, para alcanzar acuerdos bilaterales destinados a eximir a sus funcionarios, personal militar y ciudadanos de la jurisdicción de la Corte («acuerdos de exención»).

La Asamblea considera que estos «acuerdos de exención» no son admisibles en virtud del derecho internacional que gobierna los tratados, en especial la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, según la cual los Estados deben abstenerse de cualquier acción que no sea compatible con el objeto y el propósito de un tratado.

10. La Asamblea recuerda que los Estados Partes en el Tratado de la CPI tienen la obligación general de cooperar plenamente con la Corte en la investigación y el procesamiento de los delitos que sean de su competencia (artículo 86) y que el Tratado se aplica igualmente a todas las personas, sin distinción alguna basada en el cargo oficial (artículo 27). También considera que los «acuerdos de exención» son incompatibles con estas disposiciones.

11. La Asamblea también recuerda que, en su Recomendación 1408(1999), pidió al Comité de Ministros del Consejo de Europa, entre otras cosas, que invitara a los Estados miembros y a los observadores a «negarse a establecer con Estados que no sean partes en el Estatuto acuerdos destinados a impedir que se entregue a la Corte a los ciudadanos de su país que sean acusados de crímenes contra la humanidad».

12. La Asamblea siente asimismo preocupación porque el vínculo establecido por algunos países entre la jurisdicción de la Corte y la renovación de los mandatos para operaciones de mantenimiento de la paz del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas podría poner en peligro todo el sistema de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.

13. De acuerdo con ello, la Asamblea pide:

i) respecto a los Estados miembros del Consejo de Europa:

a) a Azerbaiyán y Turquía que se adhieran al Estatuto de Roma de la CPI;

b) a Albania, Armenia, la Federación Rusa, Georgia, Lituania, Malta, Moldavia, la República Checa y Ucrania que ratifiquen el Estatuto de Roma de la CPI;

c) a Rumania que no ratifique el «acuerdo de exención» bilateral firmado con Estados Unidos, dado que Rumania fue uno de los primeros países en ratificar el Estatuto de Roma de la CPI;

ii) respecto a los Estados observadores del Consejo de Europa:

a) a Japón que se adhiera al Estatuto de Roma de la CPI, y a los Estados Unidos de América que lo ratifique;

b) a México que ratifique el Estatuto de Roma de la CPI;

c) a Israel, que tiene carácter de observador en la Asamblea Parlamentaria, que ratifique el Estatuto de Roma de la CPI y que no ratifique el «acuerdo de exención» bilateral firmado con Estados Unidos;

iii) respecto a todos los Estados miembros y observadores del Consejo de Europa:

a) que adopten una postura conjunta y solidaria con vistas a garantizar el funcionamiento eficiente de la CPI;

b) que se abstengan de toda acción que pueda afectar a la integridad del Tratado de la CPI y al trabajo eficiente de la Corte;

c) que no establezcan «acuerdos de exención» bilaterales que afecten o limiten de cualquier manera su cooperación con la Corte en la investigación y el procesamiento de los delitos que sean de la competencia de la Corte;

d) que brinden toda la cooperación y la ayuda necesarias con vistas a garantizar el funcionamiento eficaz, lo antes posible, de la Corte;

e) que no aprovechen la disposición del Tratado de la CPI que hace posible eludir la jurisdicción de la Corte sobre los crímenes de guerra durante siete años.

15. La Asamblea manifiesta su satisfacción porque todos los miembros de la Unión Europea han firmado y ratificado el Tratado de la CPI, y anima a la Unión Europea a adoptar cuanto antes una postura conjunta sobre la cuestión de los «acuerdos de exención», de acuerdo con las líneas de la presente Resolución.

16. La Asamblea confía sinceramente en que los Estados Unidos de América se unirán a la mayoría de los Estados democráticos en su apoyo a la CPI.

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[1]Debate de la Asamblea mantenido el 25 de septiembre de 2002 (29 sesión) (Véase Doc. 9567, informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, relator: Sr. Marty). Texto adoptado por la Asamblea el 25 de septiembre de 2002 (29 sesión).

ANEXO III: EXTRACTOS DE LA RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO DEL 26 DE SEPTIEMBRE DE 2002

El 26 de septiembre de 2002 el Parlamento Europeo adoptó una resolución, en la que decía:

[...] la presión política a nivel mundial ejercida actualmente por el Gobierno de los Estados Unidos para persuadir a los Estados Partes y a los Estados Signatarios del Estatuto de Roma, así como a Estados no signatarios, de que celebren acuerdos bilaterales de inmunidad que, sirviéndose indebidamente de su artículo 98, impidan que funcionarios y empleados del Gobierno, personal militar o ciudadanos de los Estados Unidos sean entregados a la Corte Penal Internacional, no debería dar resultados en ningún país y, en particular, en los Estados miembros de la UE, los países candidatos a la adhesión a la UE, los países participantes en el Proceso de Estabilización y Asociación, los países asociados con la UE en la Asociación Euromediterránea, los países del Mercosur, el Pacto Andino y el Proceso de San José o los países ACP,

E. Lamentando que el Consejo y la Comisión no hayan dirigido unas orientaciones políticas claras en este respecto a los países candidatos, así como a los demás países asociados con la UE en virtud de diferentes acuerdos,

F. Profundamente decepcionado por la decisión del Gobierno rumano de firmar un acuerdo con los Estados Unidos que contradice el espíritu del Estatuto de la CPI y preocupado por que otros tres países candidatos (la República Checa, Lituania y Malta) aún no hayan ratificado el Tratado,

[...]

H. Profundamente preocupado por la actitud ante la CPI manifestada por representantes de algunos de los Gobiernos de los Estados miembros durante la reunión informal de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE celebrada en Elsinor los días 29 y 30 de agosto de 2002 y por la ausencia de información clara sobre los resultados de la reunión entre el Gobierno de EE.UU y los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros, celebrada en Nueva York el 13 de septiembre de 2002,

[...]

J. Insistiendo en que las directrices comunes que el Consejo debe aprobar el 30 de septiembre de 2002 no deben reflejar ni un paso atrás en el apoyo de la UE a la plena efectividad de la CPI y deben respetar la letra y el espíritu de la Posición común de la UE ya adoptada a este respecto,

1. Subraya que ningún acuerdo de inmunidad debe permitir la posibilidad de impunidad de ningún acusado de crímenes de guerra, crímenes contra la Humanidad o genocidio;

[...]

3. Cree firmemente que los Estados Partes y los Estados Signatarios de la CPI están obligados por el Derecho internacional a no frustrar el objeto y el propósito del Estatuto de Roma, en virtud del cual, según su preámbulo, «los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto no deben quedar sin castigo» y que los Estados Partes están obligados a cooperar plenamente con la Corte, de conformidad con el artículo 86 del Estatuto de Roma, lo que les impide celebrar acuerdos de inmunidad para sustraer a determinados ciudadanos a las jurisdicciones de los Estados o de la Corte Penal Internacional, mermando la efectividad de la CPI y poniendo en peligro su función de jurisdicción complementaria de las jurisdicciones estatales y de pieza de la seguridad colectiva mundial;

[...]

5. Espera que los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros se abstengan de aprobar cualquier acuerdo que vaya en detrimento de la aplicación efectiva del Estatuto de Roma; en consecuencia, considera que la ratificación de cualquier acuerdo de esta naturaleza es incompatible con la pertenencia a la UE;

6. Dirige esta misma petición a los países candidatos, a los países asociados con la UE en la Asociación Euromediterránea, a los países del Mercosur, el Pacto Andino y el Proceso de San José, a los países interesados en el Proceso de Estabilización y Asociación y a los países ACP que son Partes o Signatarios del Estatuto; anima a los Parlamentos de Rumania, Israel, Tayikistán, Timor Oriental, Honduras, la India, Uzbekistán, Mauritania, Palau, las Islas Marshall y la República Dominicana a que no ratifiquen los acuerdos con los Estados Unidos firmados por sus Gobiernos en virtud del artículo 98 del Estatuto de Roma; [...]

Resolución del Parlamento Europeo, P5_TA-PROV(2002)0449, de 26 de septiembre de 2002

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(1) Amnistía Internacional, Corte Penal Internacional: Los esfuerzos estadounidenses por conseguir impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, Índice AI: IOR 40/025/2002/s, de agosto de 2002.

(2) Según un informe del sitio web de la agencia de noticias búlgara BTA (Sofía, 2 de octubre de 2002), Bulgaria aplaudió la decisión de la UE. Según los informes, el 2 de octubre del 2002 el portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores, Lyubomir Todorov, declaró que, basándose en la decisión, firmaría un acuerdo con Estados Unidos. Rumania ha indicado que revisará el acuerdo de impunidad que ha firmado con Estados Unidos teniendo en cuenta los principios rectores de la UE y luego lo presentará al Parlamento. Altos cargos del Reino Unido han manifestado que su país está tratando de negociar un acuerdo de impunidad con Estados Unidos basado en la decisión de la UE.

(3) Amnistía Internacional, Corte Penal Internacional: Los esfuerzos estadounidenses por conseguir impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, Índice AI: IOR 40/025/2002/s, de agosto de 2002.

(4) Según un informe del sitio web de la agencia de noticias búlgara BTA (Sofía, 2 de octubre de 2002), Bulgaria aplaudió la decisión de la UE. Según los informes, el 2 de octubre del 2002 el portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores, Lyubomir Todorov, declaró que, basándose en la decisión, firmaría un acuerdo con Estados Unidos. Rumania ha indicado que revisará el acuerdo de impunidad que ha firmado con Estados Unidos teniendo en cuenta los principios rectores de la UE y luego lo presentará al Parlamento. Altos cargos del Reino Unido han manifestado que su país está tratando de negociar un acuerdo de impunidad con Estados Unidos basado en la decisión de la UE.

(5) Ley de Protección de Funcionarios y Personal Estadounidenses, artículo 2007.b. Esta disposición de la ley estadounidense establece expresamente que «[e]l presidente puede, sin que precise notificarlo con antelación al Congreso, renunciar, con respecto a un país en concreto, a la aplicación de la prohibición establecida en el párrafo a) [no proporcionará ninguna asistencia militar a los gobiernos de países que sean partes en la Corte Penal Internacional], si determina y así lo comunica a los oportunos comités del Congreso, que ello es de importancia para el interés nacional de Estados Unidos». Por supuesto, sobra decir que Estados Unidos no proporciona asistencia militar a otros Estados a menos que haya determinado que dicha asistencia es de interés para Estados Unidos. [La traducción de las citas de esta ley que aparecen a lo largo del documento es de EDAI.]

(6) Corte Penal Internacional: Los esfuerzos estadounidenses por conseguir impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, Índice AI: IOR 40/025/2002/s, de agosto de 2002.

(7) Véase, por ejemplo, el informe de Human Rights Watch United States Efforts to Undermine the International Criminal Court: Article 98 (2) Agreements, 9 de julio de 2002.

(8) Posición Común del Consejo, que enmienda la Posición Común 2001/443/CFSP sobre la Corte Penal Internacional, 9836/02, 11 de junio de 2002.

(9) Declaración de Joao Camara, director de la División de Asuntos Jurídicos y Tratados del Ministerio de Asuntos Exteriores, Primera Asamblea de los Estados Partes, Nueva York, 9 de septiembre de 2002. [La traducción de las citas de esta declaración es de EDAI.]

(10) Íbidem.

(11) Íbidem. Su predicción ha resultado ser exacta. Leandro Isaac, dirigente del Partido Socialdemócrata, partido de oposición, declaró recientemente: «Una semana después de suscribir el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, el gobierno otorgó inmunidad procesal frente a dicha Corte a los soldados estadounidenses con base en este país». También manifestó que la firma del acuerdo de impunidad con Estados Unidos socava la oposición de Timor Oriental a la inmunidad procesal para los soldados indonesios acusados de haber cometido delitos en el territorio en 1999. «Argumentamos que deben ser juzgados por un tribunal internacional, pero esto reduce nuestra credibilidad», declaró. También declaró que un Convenio sobre el Estatuto de las Fuerzas (CEF) recientemente firmado que regulaba las condiciones de las tropas estadounidenses en el territorio constituía «una afrenta a la soberanía de Timor Oriental». Dijo que pediría al ministro de Asuntos Exteriores, Jose Ramos Horta, que explicara ante el Parlamento la firma del CEF. En virtud de ese convenio, los soldados estadounidenses quedan exentos de ser procesados por tribunales timoreses. Jill Jolliffe, «Timor Opposition Angry At US Troop Agreement» (La oposición de Timor Oriental, enojada por el acuerdo sobre tropas estadounidenses», The Age (Melbourne), 8 de octubre de 2002.

(12) Consejo de Europa de la UE, borrador de conclusiones del Consejo sobre la Corte Penal Internacional, 12386/02 COJUR 9 USA 35 PESC 369, del 30 de septiembre de 2002. Todas las citas de las conclusiones del Consejo y de los principios rectores son de este documento; la copia oficial en el Boletín no estaba disponible en el momento de redactar este informe.

(13) Resolución 1300 (2002) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, [1] (Peligros para la integridad del Estatuto de la Corte Penal Internacional), del 25 de septiembre de 2002, párrafo 9. [La traducción de las citas de esta resolución que aparecen en este documento es de EDAI.]

(14) Íbidem, párrafo 10.

(15) Íbidem, párrafo 11 (citando la Recomendación 1408 (1999)).

(16) Resolución del Parlamento Europeo, P5_TA-PROV(2002)0449, del 26 de septiembre de 2002 (se puede obtener, en inglés, en: http://www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so/calendar?APP=PDF&TYPE=PV2&FILE=p0020926EN.pdf&LANGUE=EN>http://www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so/calendar?APP=PDF&TYPE=PV2&FILE=p0020926EN.pdf&LANGUE=EN).

(17) Íbidem.

(18) Per Stig Møller, «A Good Decision on the ICC» (Una buena decisión sobre la CPI), Wall Street Journal, 2 de octubre de 2002. [La traducción de estas declaraciones es de EDAI.]

(19) Íbidem.

(20) Íbidem.

(21) Íbidem.

(22) Además, la referencia a las operaciones de mantenimiento de la paz es sencillamente irrelevante, ya que no hay ninguna de esas operaciones en el territorio de los Estados miembros de la UE, a menos que la intención sea brindar un refugio seguro a los participantes estadounidenses en misiones de mantenimiento de la paz en otros países (tal como se expone más adelante, existe el peligro de que algunos Estados puedan utilizar indebidamente la redacción de los principios para conseguir justo ese resultado). La principal preocupación de Estados Unidos no es, por supuesto, la participación de sus ciudadanos en operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, sino la situación de ciudadanos estadounidenses, incluidos dirigentes civiles y militares, que han participado en diversidad de operaciones multilaterales llevadas a cabo en años recientes, como las de Kosovo y Afganistán. En las operaciones estadounidenses de mantenimiento de la paz de la ONU ha participado un número relativamente bajo de ciudadanos estadounidenses. A 30 de junio del 2002, un reducido número de personal estadounidense servía en 8 de las 15 operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU (sin incluir las operaciones que no son de la ONU, como la KFOR en Kosovo -promovida por la OTAN- y la Fuerza de Asistencia de Seguridad Internacional en Afganistán, así como las misiones de establecimiento de la paz, como MINUGUA en Guatemala y UNAMA en Afganistán), y más de tres cuartas partes de ese personal estaba en Kosovo. En esa misma fecha, 87 Estados contribuían con 45.319 personas a esas operaciones de la ONU (esta cifra no incluye a los empleados de la ONU), y sólo 680 (el 1,5 por ciento) eran personal estadounidense. Future of Peace Operations Project, Henry L. Stimson Center, «U.S. Personnel Contributions to U.N. Peacekeeping Operations as of 30 June 2002» (Peace Operations Factsheet Series) (puede obtenerse en: http://www.stimson.org).

(23) Richard Boucher, comunicado de prensa del Departamento de Estado estadounidense, 1 de octubre de 2002; Agence Europe, «US judges European position "constructive" but want more concessions» (Estados Unidos considera la postura europea «constructiva» pero quiere más concesiones), 3 de octubre de 2002.

(24) Elizabeth Becker, «U.S. Presses for Total Exemption From War Crimes Court» (Estados Unidos presiona para lograr la exención total en el tribunal de crímenes de guerra), New York Times, 8 de octubre de 2002.

(25) Íbidem.

(26) A 1 de octubre del 2002, 139 Estados habían ratificado el Estatuto de Roma (uno de ellos, Estados Unidos, se ha negado a reconocer su firma) y 81 Estados, casi la mitad de los que componen las Naciones Unidas, lo habían ratificado.

(27) El artículo 2015 de la Ley de Protección de Funcionarios y Personal Estadounidenses establece expresamente:

Nada de lo establecido en este capítulo prohibirá a Estados Unidos prestar ayuda a los esfuerzos internacionales por llevar ante la justicia a Sadam Husein, Slobodan Milosevic, Osama bin Laden, otros miembros de Al Qaeda, dirigentes de la Guerra Santa Islámica y otros ciudadanos extranjeros acusados de genocidio, crímenes de guerra o crímenes contra la humanidad.

Ley de Protección de Funcionarios y Personal Estadounidenses, artículo 2015 (el texto en inglés se puede obtener en http://www.wfa.org/issues/wicc/ASPA4775Dodd.html). Tal como explicó el promotor de esta disposición:

El artículo 2015 deja claro que, independientemente de los demás artículos contenidos en el capítulo II, al presidente no se le prohíbe prestar ayuda a ese tipo de esfuerzos internacionales, incluida la Corte Penal Internacional. Durante el debate sobre la ley H.R. 4775 se propuso una enmienda que excluyera la cooperación con la CPI, pero los participantes la rechazaron. Por ello, según la redacción actual, el presidente está facultado para decidir si coopera con todos y cada uno de los esfuerzos internacionales por llevar a este tipo de delincuentes ante la justicia.

Declaración del senador Dodd, 24 de julio de 2002, Acta del Congreso, Senado - página S7266 (se puede obtener, en inglés, en http://www.wfa.org/issues/wicc/ASPA-HR4775.html#doddamendment).

(28) Ley de Protección de Funcionarios y Personal Estadounidenses, artículo 2003 (excepciones y cese de las prohibiciones de este capítulo).

(29) Corte Penal Internacional: Los esfuerzos estadounidenses por conseguir impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, citado en la nota 1, apartado II.

(30) Estatuto de Roma, artículo 90. El párrafo 6 de ese artículo establece claramente que un Estado Parte sólo puede dar prioridad a una solicitud de extradición concurrente de un tribunal de un Estado que no sea parte si considera que existen factores que garantizan que la aceptación de esa solicitud de extradición no dará lugar a impunidad. Véase Corte Penal Internacional: Los esfuerzos estadounidenses por conseguir impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, citado en la nota 1, apartado II.

(31) Corte Penal Internacional: Los esfuerzos estadounidenses por conseguir impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, citado en la nota 1, apartado II.

(32) Elizabeth Becker, «U.S. Issues Warning to Europeans in Dispute Over New Court» (Estados Unidos amenaza a los europeos en su disputa por la nueva Corte), 25 de agosto de 2002 (citando la conclusión de los expertos jurídicos de la UE de que «los acuerdos bilaterales propuestos por Estados Unidos no están abarcados por el artículo 98. Una parte contratante del Estatuto concluye que un acuerdo de este tipo con Estados Unidos es contrario al objeto y el propósito del Estatuto»). [La traducción de esta cita es de EDAI.]

(33) El artículo 119.1 del Estatuto de Roma establece: « Las controversias relativas a las funciones judiciales de la Corte serán dirimidas por ella». El comentario principal sobre esta disposición indica que esas controversias incluirían «cuestiones relativas a la cooperación y la asistencia judicial a la Corte». Roger S. Clark, «Article 119 (Settlement of disputes)», en The Rome Statute of the International Criminal Court: Observers’ Notes, Article by Article (Otto Triffterer, ed., Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft 1999) 1245. [La traducción de esta cita es de EDAI.]

(34) De hecho, se han citado palabras del ministro de Asuntos Exteriores alemán, Joschka Fischer, que el 30 de septiembre de 2002, después de alcanzada la decisión, dijo: «Nos habría gustado que se rechazaran claramente los acuerdos. Gracias a los principios, estamos muy cerca de esa postura».

(35) Estas publicaciones y declaraciones están disponibles en el sitio web de la Coalición para una Corte Penal Internacional: http://www.iccnow.org(sitio en español: http://www.iccnow.org/espanol).

(36) Convenio I de Ginebra, artículo 49, Convenio II de Ginebra, artículo 50, Convenio III de Ginebra, artículo 129, Convenio IV de Ginebra, artículo 146 (el deber de buscar y llevar ante la justicia a las personas sospechosas de haber cometido infracciones graves de los Convenios); Convención sobre el Genocidio, artículo VI (el deber del Estado en el que se ha cometido el acto de genocidio de castigar al responsable o entregarlo a un tribunal penal internacional con competencia sobre el caso); Convención contra la Tortura, artículo 7.1 (el deber de extraditar a una persona o poner su caso en manos del fiscal para que inicie el procesamiento).

(37) Convención sobre el Genocidio, artículo IX; Convención contra la Tortura, artículo 30.

(38) Global News Wire - Asia Africa Intelligence Wire, Romania wants to amend court agreement with US to suit EU (Rumania quiere modificar su acuerdo sobre la Corte con Estados Unidos para adaptarse a la UE) 2 de octubre de 2002.

(39) El artículo 89.3 del Estatuto de Roma establece:

a) El Estado Parte autorizará de conformidad con su derecho procesal el tránsito por su territorio de una persona que otro Estado entregue a la Corte, salvo cuando el tránsito por ese Estado obstaculice o demore la entrega;

b) La solicitud de la Corte de que se autorice ese tránsito será transmitida de conformidad con el artículo 87 y contendrá:

i) Una descripción de la persona que será transportada;

ii) Una breve exposición de los hechos de la causa y su tipificación; y

iii) La orden de detención y entrega;

c) La persona transportada permanecerá detenida durante el tránsito;

d) No se requerirá autorización alguna cuando la persona sea transportada por vía aérea y no se prevea aterrizar en el territorio del Estado de tránsito;

e) En caso de aterrizaje imprevisto en el territorio del Estado de tránsito, éste podrá pedir a la Corte que presente una solicitud de tránsito con arreglo a lo dispuesto en el apartado b). El Estado de tránsito detendrá a la persona transportada mientras se recibe la solicitud de la Corte y se efectúa el tránsito; sin embargo, la detención no podrá prolongarse más de 96 horas contadas desde el aterrizaje imprevisto si la solicitud no es recibida dentro de ese plazo.

(40) Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, artículo 18.

(41) Párrafo operativo A de OPCIÓN UNO: TEXTO GENÉRICO. La propuesta inicial de Estados Unidos, de la que Amnistía Internacional obtuvo una copia, dice lo siguiente:

El Consejo de Seguridad,

Decide que los Estados miembros que contribuyan con personal que participe en operaciones establecidas o autorizadas por el Consejo de Seguridad de la ONU para promover la resolución pacífica de disputas o para mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales tendrán la responsabilidad, cuando sea adecuado, de investigar los delitos respecto de los cuales tengan jurisdicción y procesarán los delitos presuntamente cometidos por sus ciudadanos en relación con tales operaciones

[La traducción de esta cita es de EDAI.]

(42) Véase el documento de Amnistía Internacional, Universal jurisdiction: The duty of states to enact and implement legislation, Índice AI: IOR 53/002-018/2001, de septiembre de 2001.

(43) Douglass Cassel, «Empowering United States Courts to Hear Crimes within the Jurisdiction of the International Criminal Court», 35 New Eng. L. Rev. 421 (2001).

(44) Íbidem, 429- 431 (omitidas las notas al pie).

(45) Estatuto de Roma, artículo 90.6.

(46) El artículo 27 (Improcedencia del cargo oficial ) establece:

1. El presente Estatuto será aplicable por igual a todos sin distinción alguna basada en el cargo oficial. En particular, el cargo oficial de una persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de un gobierno o parlamento, representante elegido o funcionario de gobierno, en ningún caso la eximirá de responsabilidad penal ni constituirá per se motivo para reducir la pena.

2. Las inmunidades y las normas de procedimiento especiales que conlleve el cargo oficial de una persona, con arreglo al derecho interno o al derecho internacional, no obstarán para que la Corte ejerza su competencia sobre ella.

(47) Corte Penal Internacional: Los esfuerzos estadounidenses por conseguir impunidad para el genocidio, los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra, citado en la nota 1, apartado II.

(48) La naturaleza real de los motivos de preocupación de Estados Unidos parece tener más que ver con altos cargos del ejército y los servicios secretos y con dirigentes civiles que con soldados comunes. Tal como explicó recientemente un alto cargo estadounidense:

El alcance del Estatuto de Roma [que estableció la Corte] abarca a cualquier persona que pudiera estar implicada, hasta lo más alto de la cadena de mando, y de hecho pensamos que uno de los principales peligros de una CPI politizada es que los altos responsables de tomar las decisiones en Estados Unidos puedan ser llevados ante la Corte en un esfuerzo por cuestionar a posteriori sus decisiones en materia de seguridad nacional. Por eso, el hecho de que tengamos tropas en un país específico no se ve realmente afectado por la campaña sobre el artículo 98.

Carola Hoyos, «The Americas: US ups states in war court fight» (América: Estados Unidos presiona a los Estados en la guerra contra la Corte), Financial Times, 22 de agosto de 2002.

(49) La traducción del texto aquí reproducida es de EDAI.