Amnistía Internacional

No hay vuelos a la seguridad

Noviembre de 1997 RESUMEN ÍNDICE AI: ACT 34/21/97/s

DISTR: SC/CO (50/97)

Amnistía Internacional es una organización internacional de derechos humanos que cuenta con aproximadamente un millón de miembros en todo el mundo. El trabajo de refugiados que lleva a cabo Amnistía Internacional se basa en su mandato de defensa de los derechos humanos y en los principios del derecho internacional.

Amnistía Internacional se opone a la devolución de cualquier persona a un país donde podría sufrir violaciones graves de derechos humanos como tortura o ejecución. Este principio del derecho internacional, conocido como no devolución (non-refoulement) se considera por lo general vinculante para todos los Estados. Para cumplir este principio, los países deben asegurarse de que todos los solicitantes de asilo tienen acceso a un procedimiento imparcial que determine si necesitan protección.

En los últimos años, en muchos países se ha incrementado el número de solicitantes de asilo que han llegado en transporte aéreo. A su vez, estos países han respondido cada vez más mediante la aprobación en sus legislaciones de leyes de responsabilidad de las empresas de transporte, también conocidas como sanciones a las empresas de transporte. En virtud de estas leyes, las empresas de transporte que llevan a un pasajero que no cuenta con la documentación precisa (un pasajero que no dispone de un pasaporte en regla o de autorización para entrar en el país) tienen que pagar una multa, así como correr con los gastos de alojamiento, repatriación y otros gastos derivados.

Sin embargo, las normas internacionales de protección a los refugiados reconocen que las personas que huyen realmente de violaciones de derechos humanos muchas veces no están en condiciones de obtener la documentación precisa para abandonar el país. En ocasiones, se esconden de un gobierno opresivo y deben marcharse clandestinamente. A veces, la situación es demasiado urgente para seguir la tramitación debida. En otros casos, el Estado se ha derrumbado a causa de un conflicto armado, por lo que no cumple sus funciones y la obtención de documentación es imposible. Está ampliamente admitido que no es razonable exigir que los refugiados dispongan de la documentación apropiada. Estas leyes de responsabilidad de las empresas de transporte tienen como resultado obstaculizar que personas que corren un peligro real lleguen a un país seguro y soliciten protección como refugiados.

PALABRAS CLAVE:CAMPAÑA DE REFUGIADOS1 / REFUGIADOS1 / REPATRIACIÓN FORZADA1 / ASILO / LEGISLACIÓN / CONTACTOS CON EMPRESAS PRIVADAS / OTROS GOBIERNOS / PERSONAL DE CABINA

Este documento resumen el informe: No hay vuelos a la seguridad (Índice AI: ACT 34/21/97/s) publicado por Amnistía Internacional en diciembre de 1997. Quien desee más información o actuar al respecto debe consultar el documento completo.

SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 8DJ, REINO UNIDO

TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL (EDAI), ESPAÑA

Amnistía Internacional

No hay vuelos a la seguridad

Sanciones a las empresas de transporte;

Los empleados de las líneas aéreas

y los derechos de los refugiados

Noviembre de 1997

Índice AI: ACT 34/21/97/s

Distr: SC/CO

SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 8DJ, REINO UNIDO

TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL (EDAI), ESPAÑA

NO HAY VUELOS A LA SEGURIDAD

Sanciones a las empresas de transporte;

los empleados de las líneas aéreas y los derechos de los refugiados

INTRODUCCIÓN

Amnistía Internacional es una organización internacional de derechos humanos que cuenta con aproximadamente un millón de miembros en todo el todo. El trabajo de refugiados que lleva a cabo Amnistía Internacional se basa en su mandato de defensa de los derechos humanos y en los principios del derecho internacional.

Amnistía Internacional se opone a la devolución de cualquier persona a un país donde podría sufrir violaciones graves de derechos humanos, como tortura o ejecución. Este principio del derecho internacional, conocido como no devolución (non-refoulement) se considera por lo general vinculante para todos los Estados. Para cumplir este principio, los países deben asegurarse de que todos los solicitantes de asilo tienen acceso a un procedimiento imparcial que determine si necesitan protección.

En los últimos años, en muchos países se ha incrementado el número de solicitantes de asilo que han llegado en transporte aéreo. A su vez, estos países han respondido cada vez más mediante la aprobación en sus legislaciones de leyes de responsabilidad de las empresas de transporte, también conocidas como sanciones a las empresas de transportes. En virtud de estas leyes, las empresas de transporte que llevan a un pasajero que carece de la documentación precisa (un pasajero que no dispone de un pasaporte en regla o de autorización para entrar en el país) tienen que pagar una multa, así como correr con los gastos de alojamiento, repatriación y otros gastos derivados.

Sin embargo, las normas internacionales de protección a los refugiados reconocen que las personas que huyen realmente de violaciones de derechos humanos muchas veces no están en condiciones de obtener la documentación precisa para abandonar el país. En ocasiones, se esconden de un gobierno opresivo y deben marcharse clandestinamente. A veces, la situación es demasiado urgente para seguir la tramitación debida. En otros casos, el Estado se ha derrumbado a causa de un conflicto armado, por lo que no cumple sus funciones y la obtención de documentación es imposible. Está ampliamente admitido que no es razonable exigir que los refugiados dispongan de la documentación apropiada. Estas leyes de responsabilidad de las empresas de transporte tienen como resultado obstaculizar que personas que corren un peligro real lleguen a un país seguro y soliciten protección como refugiados.

Las leyes de responsabilidad de las empresas de transporte no sólo son preocupantes desde el punto de vista de los derechos de los refugiados, sino que también representan un grave problema para la empresa que desea evitar las multas. Actualmente, las compañías aéreas exigen a empleados como el personal encargado de facturar el equipaje de los pasajeros y el personal de cabina que tomen decisiones sobre la legalidad del viaje de los pasajeros.

No debe esperarse que los empleados de las compañía aéreas actúen como una fuerza de policía de inmigración, y que tomen medidas que podrían poner en peligro la vida de las personas; esta labor corresponde a los gobiernos. En la práctica, las leyes de responsabilidad muchas veces provocan que las compañías actúen de forma discriminatoria y que elijan a personas «sospechosas» por criterios como la raza del pasajero.

Por último, las leyes de responsabilidad y la imposición de regulaciones de visado más estrictas no han conseguido necesariamente impedir que la gente viaje. En todo caso, parecen haber obligado a las personas a recurrir crecientemente al empleo de documentos falsos y otras prácticas irregulares. Esto ha creado un círculo vicioso, en el que cada vez se exige más a las compañías aéreas que vigilen las fronteras de los países.

Los sindicatos han reconocido que tienen la responsabilidad de actuar contra esta situación e impugnar estas leyes. Desde 1992, la postura de la Federación Internacional de los Trabajadores de Transporte ha sido que no se debe exigir a los trabajadores de aviación civil que desempeñen labores de agentes de inmigración (véase Apéndice 2).

Amnistía Internacional reconoce que todos los Estados tienen derecho a regular la entrada de ciudadanos extranjeros en su territorio. Sin embargo, este derecho no debe ejercerse de forma que se conculquen las obligaciones que han contraído los Estados en virtud de las leyes internacionales de derechos humanos. Amnistía Internacional siente preocupación debido a que las leyes de responsabilidad de las empresas de transporte se están aplicando de forma que son un obstáculo para que las personas que corren peligro de sufrir graves violaciones puedan huir a un país seguro. El modo en que estas leyes se aplican muchas veces es incompatible con el espíritu de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, que afirma claramente que no se debe penalizar a los refugiados por haber entrado en el país de asilo sin autorización.

Además, el anexo 9, nota 2 del Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional, que regula las normas de aviación internacional, afirma: «Nada en esta disposición ni en la Nota 1 deberá interpretarse en el sentido de permitir el regreso de una persona que busque asilo en el territorio de un Estado contratante a un país donde su vida o libertad pudieran verse amenazadas por razón de su raza, religión o nacionalidad, de su pertenencia a un determinado grupo social o de sus opiniones políticas.» (Véase Apéndice 1). En muchos casos, la aplicación estricta de las leyes de responsabilidad de las empresas de transporte vulnera estas disposiciones.

¿Qué pueden hacer los empleados de las líneas aéreas?:

C El personal de las líneas aéreas debe recordar que no se debe tratar a los refugiados como criminales. En numerosas ocasiones, son muy vulnerables y necesitan ayuda.

C Si la compañía aérea pide a sus empleados que comprueben los documentos de viaje, deben explicar que no están capacitados para ese cometido y que no desean llevarlo a cabo.

C Si la compañía exige que los empleados detengan a un pasajero a bordo, deben insistir en que un agente de inmigración se persone en el avión cuando aterrice. El personal de la línea aérea debe informar al pasajero de que se ha cursado esta petición y que esto le permitirá la posibilidad de solicitar asilo.

C Si se produce un incidente de este tipo, los empleados de las líneas aéreas deben informar a su representante sindical lo antes posible y transmitir la información a un grupo local de Amnistía Internacional o a otra organización dedicada a trabajar por el bienestar de los refugiados, para que intenten garantizar que se respetarán los derechos del refugiado.

PAÍSES QUE MULTAN O QUE IMPLICAN DE OTRA FORMA A LAS EMPRESAS INTERNACIONALES DE TRANSPORTE EN LA EXCLUSIÓN DE LOS SOLICITANTES DE ASILO

Existen enormes diferencias entre los países respecto al contenido, la interpretación y la aplicación de las leyes de responsabilidad de las empresas de transportes. En este capítulo se tratan brevemente los procedimientos de cada Estado miembro de la Unión Europea, Estados Unidos y Canadá. No es un estudio exhaustivo.

Multas a las empresas de transporte por los Estados miembros de la UE

Austria

En Austria las disposiciones sobre responsabilidad de las empresas de transporte se aprobaron en 1991. Estas disposiciones establecen que las empresas de transporte están obligadas a proporcionar inmediatamente a las autoridades los datos personales de los «pasajeros inadmisibles»(1) y disponer su salida inmediata. Si la empresa de transporte no facilita la información requerida, debe pagar en concepto de compensación la cantidad de 20.000 chelines austriacos (1.600 dólares estadounidenses). Aunque no es oficialmente una multa, en la práctica sí lo es. Si la empresa garantiza la salida inmediata de un «pasajero inadmisible» no tiene que pagar «compensación».

Bélgica

La ley vigente en Bélgica entró en vigor en 1987. Según esta ley, sólo se puede multar a una empresa de transporte cuando en el mismo vuelo o viaje haya al menos cinco «pasajeros inadmisibles» (sin incluir a los familiares de primer nivel de consanguinidad )esposa e hijos), que acompañen a los «pasajeros inadmisibles»). Dado que la carga de la prueba de la negligencia recae en las autoridades y que las empresas de transporte han tomado medidas para garantizar que los pasajeros cuentan con documentos de viaje válidos, todavía no se ha multado a ninguna empresa de transporte. La multa inicial es de 150.000 francos belgas (4.500 dólares estadounidenses) por «pasajero inadmisible». Posteriormente se pueden añadir las siguientes multas y costes: las costas judiciales, los gastos médicos, los gastos de repatriación, de alojamiento y otros.

Alemania

Las disposiciones sobre la responsabilidad de las empresas de transporte están incluidas en la Ley de Extranjería. En la ley actual, vigente desde 1987, se establece que no se permite a las empresas transportar a Alemania a ciudadanos extranjeros que no cuenten con la suficiente documentación. El ministro de Interior puede imponer a las empresas de transporte, bajo pena de multa, la labor de no traer a Alemania a ciudadanos extranjeros indocumentados. Si la empresa no cumple la orden (que se emite individualmente para cada empresa) está obligada a pagar una multa mínima de 500 marcos alemanes (280 dólares estadounidenses) y máxima de 5.000 (2.800 dólares estadounidenses) por «pasajero inadmisible». (Si la empresa de transporte ha llevado al pasajero carente de la documentación adecuada en avión o en barco, la multa mínima es de 2.000 marcos alemanes o 1.100 dólares estadounidenses). Si se considera que la empresa ha sido negligente en el cumplimiento de la citada orden se le puede imponer otra multa de hasta 20.000 marcos alemanes (11.000 dólares estadounidenses). La multa la recauda el ministro de Interior o un representante delegado y no se anulará aunque posteriormente se conceda la condición de refugiado al extranjero indocumentado. En caso de que se rechace la petición de asilo, la empresa de transporte también está obligada a pagar el billete de retorno del pasajero y los demás gastos derivados (incluidos los gastos de detención si el solicitante de asilo es recluido antes de ser devuelto).

Dinamarca

El artículo 59a de la Ley de Extranjería danesa se elaboró en 1986 y entró en vigor en 1989. Según esta ley, la línea aérea es multada si el pasajero no cuenta con la documentación de entrada necesaria. La intención del artículo es garantizar que el personal de vuelo realizará un examen exhaustivo de los documentos de los pasajeros antes de que se embarquen. El Tribunal Supremo de Dinamarca ha establecido que la línea aérea está obligada a demostrar que hizo todo lo posible por impedir la llegada de pasajeros indocumentados. La multa asciende a 8.000 coronas danesas (1.200 dólares estadounidenses) por pasajero indocumentado. El Departamento de la Fiscalía, no tiene en cuenta si un pasajero carente de la documentación adecuada es solicitante de asilo. El Scandinavian Airline Service (SAS) ha publicado una «lista con elementos de sospecha» que incluye 15 «señales de peligro» que deberían hacer recelar a la tripulación de vuelo. Por ejemplo, si el pasajero sólo dispone de billete de ida, si su aspecto es pobre, pero hace un viaje caro o si no habla inglés ni ningún otro idioma internacional. Con la entrada en vigor del acuerdo de Schengen, no sólo se multará a las líneas aéreas que transporten a pasajeros que no cuenten con la suficiente documentación, sino también a las empresas de autobuses y marítimas.

Grecia

La legislación griega establece que cualquier transportista (incluido el piloto de un avión, el capitán de un barco y el conductor de un camión o de un taxi) que lleve a extranjeros que no tengan derecho a entrar en Grecia o cuya entrada esté prohibida por cualquier motivo, puede ser condenado a una pena de prisión de al menos un año y a una multa de entre 100.000 dracmas (350 dólares estadounidense) y 1.000.000 dracmas (3.500 dólares estadounidenses) por cada persona que entre ilegalmente. La misma pena es aplicable a todas las personas implicadas, incluidas las personas que han entrado ilegalmente. Si se reincide o si el transportista está obteniendo beneficios del transporte, la pena mínima es de dos años de cárcel y una multa de entre 500.000 dracmas (1.750 dólares estadounidenses) y 5.000.000 dracmas (17.500). Los medios de transporte se confiscan salvo si el propietario no instigó ni participó en el hecho delictivo.

Francia

Según la ley vigente desde 1993, a las empresas de transporte aéreo y marítimo se les puede imponer una tasa administrativa máxima de 10.000 francos franceses (1.600 dólares estadounidenses) por pasajero indocumentado. Hay dos excepciones importantes. La empresa de transporte no será multada:

1) si la persona que ha pedido asilo es aceptada o si su petición no se considera claramente infundada;

2) si la empresa de transporte acredita que en el momento del embarque se presentaron los documentos necesarios o que éstos no eran claramente irregulares.

Italia

En Italia, la legislación establece multas administrativas para las empresas de transporte si se demuestra que incurrieron en negligencia. La multa oscila entre 200.000 y 250.000 liras (de 110 a 140 dólares estadounidenses).

Países Bajos

En los Países Bajos, los transportistas que incumplen el requisito establecido en el artículo 6 de la Ley de Extranjería, que obliga a las empresas de transporte a fotocopiar las páginas fundamentales de los pasaportes de los viajeros que se embarcan o proceden de países de los que parten los denominados «vuelos con riesgo», pueden ser multados con 5.000 florines (2.500 dólares estadounidenses) o encarcelados hasta seis meses. También se aplica el artículo 197a del Código Penal relativo a la entrada ilegal de personas. La pena es un año de prisión. Hasta la fecha, en los Países Bajos no se ha aplicado ninguna de las dos disposiciones, aunque las disposiciones sobre sanciones a transportistas entraron en vigor el 1 de enero de 1994.

Portugal

La legislación portuguesa establece que se puede multar a las empresas de transporte con entre 200.000 y 250.000 escudos (de 1.100 a 1.400 dólares estadounidenses) por llevar a «pasajeros inadmisibles». Dado que Portugal limita con España, Estado miembro del Acuerdo de Schengen, esto sólo afecta a las empresas de transporte aéreo y marítimo. Las multas las imponen las autoridades administrativas del Servicio de Extranjeros y Frontera, dependiente del Ministerio de Interior. La línea aérea portuguesa TAP ha sido acusada en varias ocasiones de prácticas discriminatorias contra los pasajeros que no eran de raza blanca al efectuar los controles de visados antes del embarque.

Reino Unido

La Ley sobre Inmigración (Responsabilidad Civil de las Empresas de Transporte) de 1987 establece la imposición de una multa, actualmente de 2.000 libras esterlinas (3.200 dólares estadounidenses) por pasajero, a cualquier empresa de transporte que lleve pasajeros que no dispongan de la documentación de viaje en regla o de un visado válido en el momento de serle requerido. Esta ley se aplica de forma muy estricta. Desde la entrada en vigor de la ley en marzo de 1987 se han impuesto multas por un valor total superior a 89 millones de libras esterlinas (140 millones de dólares estadounidenses) a compañías aéreas y marítimas.

Multas a transportistas en Canadá y Estados Unidos

Canadá

En Canadá, las líneas aéreas deben pagar una multa o una tasa administrativa por los gastos en que incurran las autoridades canadienses por cada pasajero que traigan que no cuente con la documentación apropiada. La multa asciende a 6.000 dólares canadienses (4.300 dólares estadounidenses) por cada miembro de la tripulación que abandone y 3.200 dólares canadienses (2.300 dólares estadounidenses) por las demás personas. Sin embargo, si la aerolínea suscribe un memorándum de entendimiento con las autoridades de inmigración canadienses, la cantidad puede reducirse. Si se incluyen condiciones de cumplimiento en relación con los índices de violación de las normas y el transportista las cumple, la multa puede reducirse más o incluso anularse.

El memorándum de entendimiento suscrito por la línea aérea y las autoridades de inmigración canadienses obligan a la compañía a:

C llevar a cabo controles de documentación según las indicaciones de las autoridades de inmigración canadienses;

C utilizar los equipos técnicos proporcionados por las autoridades de inmigración canadienses para detectar documentos falsos;

C fotocopiar los documentos que la línea aérea sospeche que puedan ser falsos;

C permitir a las autoridades de inmigración llevar a cabo nuevos controles de pasajeros;

C aceptar los términos del memorándum de entendimiento y aceptar pagar la multa si se incumplen.

Por lo general, las líneas aéreas que han acatado los requisitos del memorándum han visto reducidas notablemente sus multas administrativas.

Estados Unidos

En los Estados Unidos, la Ley de Inmigración Americana incluye desde hace 40 años una disposición que multa a las empresas de transporte que llevan a pasajeros carentes de la documentación necesaria. A las líneas aéreas les imponen multas de entre 1.000 y 3.000 dólares estadounidenses por cada «pasajero inadmisible» y, además, deben enviarlo de vuelta inmediatamente.

Según Antonio Cruz(2), las autoridades estadounidenses están muy interesadas en el memorándum de entendimiento canadiense y es posible que aprueben un sistema similar.

APÉNDICE 1

Anexo 9 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (Chicago 1944); «Normas y métodos recomendados internacionales - Facilitación». Esta edición incorporatodas las enmiendas adoptadas por la División de Facilitación en su décima sesión celebrada en Montreal en septiembre de 1988. Esta (novena) edición del Anexo 9 entró en vigor el 30 de julio de 1990 y comenzó a aplicarse a partir del 15 de noviembre de 1990.

APÉNDICE 2

Los sindicatos de los trabajadores de aviación civil se oponen a que los empleados de las líneas aéreas intervengan en cualquier forma de labor de vigilancia de la inmigración. En 1992, la Sección de la Aviación Civil de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte aprobó la siguiente resolución. La Federación ha apoyado esta resolución mediante campañas en apoyo del derecho de los refugiados y de los emigrantes a acceder a un proceso judicial apropiado que determine sus derechos según las leyes nacionales y los convenios internacionales.

RESOLUCIÓN SOBRE LA IMPLICACIÓN IRREGULAR DE EMPLEADOS DE AVIACIÓN POR PARTE DE SUS EMPLEADORES EN VIOLACIONES DE LOS REFUGIADOS Y DE QUIENES SOLICITAN ASILO.

La ITF OBSERVA que son numerosos los gobiernos que están adoptando una política crecientemente restrictiva hacia quienes solicitan asilo, tendencia que, de acuerdo con Amnistía Internacional, amenaza con socavar las normas universales de protección DE quienes se encuentran en peligro de sufrir serias violaciones de derechos humanos. Se ha advertido que muchos de los que se ven forzados a solicitar asilo son sindicalistas que huyen de la persecución a que han sido sometidos por realizar actividades sindicalistas legítimas.

La ITF SEÑALA que muchos gobiernos han impuesto multas a aerolíneas que transportan refugiados.

La ITF apunta que la política de los gobiernos y los métodos de trabajo de las aerolíneas están incorrectamente llevando a los empleados de la aviación a realizar el papel de supervisores de la inmigración. Los empleados de la aviación no están preparados para dichas funciones y no deberían participar en la aplicación de medidas que comprometan los derechos internacionales de cuantos solicitan asilo.

La ITF CONDENA la práctica de los gobiernos de imponer multas de responsabilidad contra las aerolíneas, junto con todas aquellas prácticas de la dirección de las aerolíneas que utilizan el personal de aviación en la realización de actividades de control de la inmigración, que se encuentren claramente fuera del alcance de sus obligaciones laborales propiamente dichas.

La ITF APREMIA a todas sus filiales para que hagan un llamamiento a sus gobiernos para:

• que mantengan todas las normas internacionales en existencia y los derechos de cuantos deben buscar asilo.

• que abroguen toda legislación de «responsabilidad de compañía de transporte» y cualquier otra multa injusta contra las aerolíneas por llevar refugiados.

• que trabajen hacia la consecución de un acuerdo internacional sobre procedimientos de asilo, que debería ser establecido por un comité de expertos entre quienes se encontrará el ACNUR.

****

(1) un pasajero considerado inadmisible por el Estado receptor.

(2) Cruz, Antonio, Shifting Responsibility, Trentham Books Limited, 1995