AMNESTY INTERNATIONAL ÉFAI

Index AI : EUR 70/73/98

DOCUMENT PUBLIC

Londres, octobre 1998

YOUGOSLAVIE

Les droits humains bafoués

dans la province du Kosovo

Série B : La situation reste tragique.

4. Protéger les personnes déplacées

et les réfugiés du Kosovo

Quelques informations à propos de cette série de documents

La communauté internationale assiste passivement à la détérioration de la sécurité dans la province du Kosovo (République fédérative de Yougoslavie), où même les droits humains les plus fondamentaux sont bafoués. Les opérations de la police et de l'armée serbes, bien qu'officiellement dirigées contre l'Ushtria Çlirimtare e Kosovës (UÇK, Armée de libération du Kosovo), ont causé la mort de plusieurs centaines de civils, dont beaucoup ont apparemment été tués lors d'attaques perpétrées délibérément ou sans discrimination. Ces violences contre la population civile ont notamment conduit des dizaines de milliers de personnes à fuir leur domicile. Des membres de l'UÇK se sont également rendus coupables d'exactions.

Dans le cadre de son action face au développement de cette crise, Amnesty Internatio­nal relate les effroyables atteintes aux droits humains qui ont été et qui continuent d'être commises dans la province du Kosovo.

Les cinq premiers documents de l'Organisation, qui constituent la Série A, ont été publiés en juin et en juillet 1998 et traitent des événements qui se sont déroulés jus­qu'en juin 1998. Ils font état des violations systématiques des droits fondamentaux commises dans les années et les mois qui ont précédé la crise actuelle, notamment la torture et les mauvais traitements imputables à la police, les décès en garde à vue et les procès iniques de prisonniers politi­ques. Il s'agit des documents suivants :

1. Le contexte : les prémices de la crise (index AI : EUR 70/32/98) : ce rapport con­tient une analyse sommaire des causes de la crise actuelle, ainsi que les recomman­dations adressées par Amnesty International à la communauté internationale, aux autorités you­goslaves et à l'UÇK.

2. Les violences dans la Drenica (index AI : EUR 70/33/98) : ce rapport analyse de manière détaillée les homicides arbitraires et les exécutions extrajudiciaires commis dans le cadre des opérations militaires et policières menées en février et en mars 1998 dans la région de la Drenica, et qui annonçaient les événements de juin. Il expose également les exactions imputables à l'UÇK.

3. Morts en détention, torture et mauvais traitements (index AI : EUR 70/34/98) : ce rapport dénonce le recours très répandu à la torture et aux mauvais traitements à l'encontre des détenus et des manifestants. Il contient notamment des témoignages détaillés de victi­mes de ces pratiques, étayés de photographies prises en 1998.

4. Procès iniques et violations des droits de la défense (index AI : EUR 70/35/98) : ce rap­port décrit les carences persistantes de l'administration de la justice dans les affaires politiques ; il donne notamment des informations détaillées sur quatre pro­cès politiques qui se sont déroulés en 1997 et en 1998.

5. Ljubenic et Poklek : nouveaux cas d'exécutions extrajudiciaires, d'usage excessif de la force et de « disparitions » (index AI : EUR 70/46/98) : ce rapport dénonce les exécutions extrajudiciaires et les « disparitions » survenues en mai 1998 dans des circonstances similaires à celles des violences policières perpétrées dans la Drenica quelque temps auparavant.

La deuxième série de documents, la Série B, traite des événements qui se sont pro­duits depuis juin 1998 et a pour but d'examiner un certain nombre de thèmes relatifs aux droits humains ainsi que de problèmes plus vastes surgissant dans le contexte de la crise actuelle. Quatre rapports ont déjà été publiés dans cette série :

1. Les violations des droits fondamentaux des femmes dans la province du Kosovo (index AI : EUR 70/54/98).

2. Personnes disparues et portées manquantes : les victimes cachées du conflit

(index AI : EUR 70/57/98).

3. Orahovac, juillet-août 1998. Homicides, déplacements de populations et déten­tions : de nombreuses questions restent sans réponse (index AI : EUR 70/58/98).

4. Protéger les personnes déplacées et les réfugiés du Kosovo (index AI : EUR 70/73/98).

Les documents d'Amnesty International sont rédigés en grande partie sur la base d'in­formations recueillies lors de missions envoyées par l'Organisation en République fédérative de Yougoslavie et en Hongrie pour y enquêter sur les violations des droits humains et sur la protection des réfugiés. Des renseignements ont également été re­cueillis auprès d'observateurs locaux de la situation des droits fondamentaux au Kosovo, à Belgrade et en Hongrie, ainsi que d'avocats et de journalistes locaux et étrangers, entre autres. Amnesty International remercie ces sources pour leur aide.

Introduction

Depuis mars dernier, le monde assiste passivement aux graves atteintes aux droits hu­mains perpétrées dans la province serbe du Kosovo. Celles-ci forcent un nombre tou­jours croissant de personnes, appartenant pour la plupart à la communauté albanaise, majoritaire au Kosovo, à se déplacer. Les civils sont les principales victimes de la violence et sont fréquemment pris pour cible de manière délibérée. Ceux qui ont fui avaient des raisons de le faire.

Les obligations de la communauté internationale de fournir protection et assistance aux personnes fuyant ce conflit sont claires. Toutefois, on a surtout insisté, pendant le conflit, sur la nécessité d'apporter une aide humanitaire, et non sur le droit des person­nes ayant besoin de protection internationale d'obtenir celle-ci – que ce soit en tant que réfugiés exerçant leur droit de demander et d'obtenir asile dans un autre pays ou en tant que personnes déplacées cherchant à faire valoir leur droit de se mettre en sécurité dans une autre région de leur pays. Réfugiés et personnes déplacées ont aussi le droit d'être protégées de tout renvoi forcé ou de toute réinstallation à un endroit où leur vie, leur sécurité, leur liberté ou leur santé seraient en péril.

Fin septembre, alors que le Comité exécutif du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés s'apprêtait à tenir sa réunion annuelle, au cours de laquelle les be­soins de protection et d'aide des réfugiés et des personnes déplacées du Kosovo devaient être abordés, les estimations les plus optimistes faisaient état de plus de 260 000 personnes déplacées récemment et de plus de 30 000 réfugiés. La majorité des réfugiés, soit plus de 17 000 personnes, a initialement fui vers l'Albanie voisine. Plusieurs milliers ont également, croit-on, cherché refuge dans l'ex-République you­goslave de Macédoine. Outre ces personnes qui ont récemment dû partir de chez elles, plusieurs dizaines de milliers de Kosovar avaient déjà gagné l'étranger (principale­ment des pays d'Europe occidentale), en tant que réfugiés, avant le début du conflit actuel.

Les autorités serbes et fédérales de Yougoslavie affirment combattre uniquement des terroristes et n'être responsables d'aucune atteinte aux droits humains. Elles disent ne pas se livrer délibérément au déplacement de milliers de Kosovar. En revanche, les témoignages, les photos et les enregistrements vidéo de journalistes, d'organisations de défense des droits humains et d'autres observateurs indiquent clairement que des opérations de destruction systématique sont en cours ; celles-ci visent non seulement des maisons d'habitation d'Albanais de souche, mais également les moyens de subsistance de la population, rendant ainsi difficile le retour des personnes déplacées et des réfugiés. En outre, des membres de la communauté albanaise ont été victimes d'exécutions extrajudiciaires, de « disparitions », du recours à une force excessive, de torture, de mauvais traitements, de détention au secret et de procès inéquitables. Pour la population civile albanaise du Kosovo, le maintien ou le retour dans les foyers n'est pas simplement une question de toits à reconstruire. Pour ces personnes, le re­tour ne peut se faire que dans la sécurité et la dignité, à l'abri d'une reprise des atteintes aux droits humains qui les ont déplacées ces derniers mois et qui, depuis des années, leurs faisaient craindre la seule apparition des forces de police serbes.

D'autres personnes, et notamment des civils serbes, ont été victimes d'atteintes aux droits humains et de déplacements de la part de membres de la communauté albanaise, mais sur une échelle bien moins importante. Des Serbes, des Monténégrins et des Kosovar perçus comme « fidèles » aux autorités serbes ont été illégalement tués, maltraités, pris en otage ou enlevés (il est à craindre que beaucoup ne soient morts) par l'Ushtria Çlirimtare e Kosovës (UÇK, Armée de libération du Kosovo) ou par d'au­tres individus armés appartenant à la communauté albanaise. Des civils serbes ont été déplacés de force de leurs maisons et de leurs villages par des membres armés de la communauté albanaise, bien que la direction de l'UÇK affirme respecter le droit humanitaire international.

Les observateurs des droits humains sont soumis à des restrictions d'accès

De graves allégations, faisant état de massacres de civils, telles les accusations récentes concernant des homicides illégaux commis sur des Kosovar, en septembre, à Gornje et Golubovac, n'ont pas donné lieu à des enquêtes impartiales. Les autorités ont restreint le déploiement d'observateurs internationaux des droits humains. Les requêtes formulées par le Haut Commissariat aux droits de l'homme, qui souhaite ouvrir un bureau à Pristina et étendre sa présence sur le terrain, ont été jusqu'à présent rejetées. La Mission de longue durée de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) est interdite d'activité depuis 1993. Les organisations non gouvernementales (ONG) ont du mal à obtenir des visas. Bref, les autorités semblent singulièrement peu enclines à accepter la présence d'observateurs internationaux des droits fondamentaux.

La Mission de vérification de la Communauté [Union] européenne (MVCE) et la Mission d'observation diplomatique au Kosovo (MODK), présentes au Kosovo, sont avant tout politiques de nature et ne sont pas équipées pour mener à bien une surveillance appropriée de la situation en matière de droits de la personne.

La présence d'observateurs des droits humains est indispensable

à une véritable instauration de la confiance

La résolution (1199/98) adoptée le 23 septembre par le Conseil de sécurité fait référen­ce à une surveillance internationale de la situation au Kosovo, sans préciser la néces­sité de déployer des observateurs des droits de la personne. Un cadre doit être établi de toute urgence pour assurer la présence immédiate d'observateurs de ces droits. Il est reconnu que, par leur simple présence en tant que témoins, ils peuvent servir à limiter les atteintes à ces droits. Ces observateurs peuvent également enquêter de manière ap­profondie sur les atteintes aux droits humains qui leur sont signalées, en jouant un rôle distinct de celui des observateurs diplomatiques et des acteurs humanitaires. Qui plus est, une mission d'observation des droits fondamentaux devrait et pourrait agir indé­pendamment des considérations politiques qui pèsent sur les autres organismes par­ticipant à la recherche d'une solution politique pour le Kosovo. Elle devrait concourir à garantir la prise en compte des droits des victimes d'atteintes aux droits humains et des personnes déplacées de toutes nationalités, ainsi qu'à faire en sorte qu'elles ne soient pas ignorées pour des raisons d'opportunité politique.

Les appels récemment lancés par le Haut Commissaire des Nations unies pour les ré­fugiés, Sadako Ogata, en faveur de la mise en place des conditions nécessaires au re­tour dans leurs foyers de toutes les personnes déplacées, avant que l'hiver ne s'installe et que la crise humanitaire ne s'aggrave, dépendent de la mise au point d'une solution à la crise actuelle garantissant des retours en toute sécurité. Il est évident qu'il faut avant tout que cessent le saccage des maisons dans les villages du Kosovo et les violences commises par les forces qui poussent les habitants à fuir leurs foyers. La communauté internationale a été mise en alerte de manière satisfaisante en ce qui concerne l'urgence humanitaire dans la région. Par contre, elle n'accorde pas une attention suffisante aux atteintes aux droits humains dont sont victimes les personnes déplacées. Les réfugiés et les personnes déplacées ne doivent pas rentrer chez eux sans que la sécurité de ce re­tour n'ait fait l'objet d'une évaluation, sans qu'ils disposent de garanties fermes pour leur sécurité et sans que les mécanismes pour surveiller la situation des droits humains dans la province avant et après leur retour n'aient été mis en place. Le HCR a ferme­ment indiqué qu'aucun réfugié ou demandeur d'asile débouté ne devrait être renvoyé par un pays où il s'est abrité.

La confiance pourrait également être instaurée en montrant que les auteurs d'atteintes aux droits humains ne bénéficieront plus de l'impunité. Même si les autorités serbes ne peuvent être dispensées de leur devoir de veiller à ce que des enquêtes judiciaires approfondies et appropriées aient lieu (et de démettre de ses fonctions toute personne exerçant une autorité soupçonnée d'avoir commis des violations des droits de la personne), il apparaît bien que le Tribunal pénal international des Nations unies pour l'ex-Yougoslavie (le Tribunal) doit être le principal acteur dans la recherche de la justice au Kosovo. Bien qu'elles n'aient pas totalement empêché le Tribunal d'avoir accès aux sources, les autorités de Yougoslavie et de Serbie ne coopèrent pas avec ce­lui-ci. Le président du Tribunal a récemment demandé au Conseil de sécurité (qui a créé le Tribunal) d'appeler à ce qu'une action soit entreprise parce que la Yougoslavie n'a pas remis à la justice les hommes inculpés d'atteintes présumées au droit humani­taire international en Croatie. Cette attitude des pouvoirs publics yougoslaves était présentée par le Tribunal comme rendant inutiles ses enquêtes au Kosovo. Pour l'ins­tant, le Conseil de sécurité n'a pas agi à ce sujet.

Le développement de la crise des réfugiés et des personnes déplacées

dans l'ex-Yougoslavie

Environ deux millions et demi de personnes ont été déplacées en Bosnie-Herzégovine et en Croatie ou ont dû quitter ces deux pays au cours du conflit qui a ravagé l'ex-Yougoslavie entre 1991 et 1995. Par une tragique ironie du sort, la crise au Kosovo a forcé au moins 7 000 Kosovar, peut-être bien davantage, à aller chercher une protec­tion en Bosnie-Herzégovine, qui était jusqu'alors la principale zone de déplacement forcé. Au Kosovo, les réfugiés serbes de Bosnie et de Croatie installés par les auto­rités fédérales yougoslaves ont également dû quitter leurs nouvelles résidences, temporaires ou définitives.

Le retour digne et en toute sécurité des réfugiés et des personnes déplacées qui désirent rentrer dans les régions où elles habitaient, en Bosnie-Herzégovine et en Croatie, commence à peine. Les autorités en Bosnie-Herzégovine et en Croatie opposent une résistance plus ou moins importante au retour des « minorités », par un mélange de bureaucratie, de passivité (qui se traduit surtout par une absence de volonté de résou­dre le problème des maisons endommagées ou des logements occupés par des person­nes déplacées qui ne peuvent ou ne veulent pas les quitter) et de diverses mesures actives, dont la destruction de maisons reconstruites. De gigantesques problèmes de­meurent, en termes de sécurité, pour les membres de minorités qui rentrent chez eux,

en particulier lorsqu'ils tentent de rentrer en nombre un tant soit peu élevé. L'inquié­tude qui règne quant à leur sécurité est renforcée par l'impunité générale dont jouissent les auteurs d'atteintes aux droits humains commises par le passé¹.

Outre l'intransigeance des autorités en Bosnie-Herzégovine, l'attitude des États ac­cueillant des réfugiés n'est pas pour améliorer une situation politique délicate. C'est en particulier le cas de l'Allemagne, où les pouvoirs publics insistent pour renvoyer de force des réfugiés, sans que ces derniers n'aient la certitude de pouvoir rentrer dans les régions qu'ils habitaient. Il s'agit bien souvent de Musulmans de la Republika Srpska (entité serbe de Bosnie), qui ne peuvent retourner chez eux. Leur installation dans d'autres régions de Bosnie-Herzégovine complique, voire rend impossible, le retour chez eux d'autres réfugiés ou personnes déplacées. Pour compliquer le tout, certains des demandeurs d'asile albanais récemment arrivés du Kosovo dans l'entité (croato-musulmane) de la Fédération sont hébergés dans des centres prévus au départ pour l'accueil temporaire des réfugiés bosniaques candidats au retour.

Malgré les multiples différences qui existent entre la situation en Bosnie-Herzégovine et en Croatie et celle qui prévaut au Kosovo, on peut tirer de la première de nombreu­ses leçons, notamment que les situations et les problèmes de la Bosnie-Herzégovine et de la Croatie, d'une part, et du Kosovo, d'autre part, sont liés et interdépendants. La communauté internationale doit agir de manière décisive pour prévenir les atteintes aux droits humains qui sont à l'origine des déplacements et réparer le mal déjà fait. Des solutions doivent être trouvées, qui fassent disparaître les pressions pour un retour prématuré des réfugiés ou des personnes déplacées, là où un tel retour reste dangereux.

Les réfugiés du Kosovo avant la crise actuelle

Avant le mois de mars 1998, il n'y avait pas, au Kosovo, de véritable phénomène de déplacement interne à la province. Des milliers de Kosovar avaient toutefois pris le chemin de l'exil, en tant que réfugiés, fuyant les fréquentes violations des droits hu­mains (torture, mauvais traitements ou emprisonnements) perpétrées contre les mem­bres de la communauté albanaise du Kosovo². Avant la crise actuelle, des dizaines de milliers d'entre eux avaient demandé la protection de pays étrangers, surtout en Euro­pe occidentale.

Le déplacement dans la crise actuelle

La crise qui sévit actuellement au Kosovo a débuté à la fin du mois de février 1998 par une série d'événements survenus à Likosani, Cirez et Donji Prekaz³. Quelque 20 000 Kosovar ont, croit-on, été déplacés à l'intérieur du Kosovo ou vers le Monténégro pendant ces opérations de police et celles qui ont eu lieu durant les quatre semaines suivantes⁴. Environ 80 personnes ont été tuées lors de ces événements, dont un grand nombre manifestement de manière illégale. Terrifiée, la population de souche albanaise a pris la fuite. En outre, la destruction délibérée et gratuite, par la police, de maisons, rendues ainsi inhabitables, ainsi que la continuation de l'insécurité pour les membres de la communauté albanaise, en particulier les hommes en âge de servir dans l'armée, ont rendu le retour des Kosovar déplacés difficile ou hors de question pour beaucoup.

La majorité des personnes déplacées ont trouvé refuge, dans un premier temps, dans d'autres villages de la partie orientale de la Drenica, où la police a imposé des restric­tions à leurs propres mouvements, visiblement parce qu'elle craignait des attaques de la part de Kosovar armés. D'autres personnes déplacées se sont rendues dans les villes plus importantes situées à l'est, Pristina, Vucitrn et Mitrovica. À Mitrovica, beaucoup d'entre elles ont littéralement dû se cacher de la police, qui est allée chercher certaines des personnes déplacées là où elles s'étaient réfugiées. Dans ces différents endroits, les personnes déplacées ont été accueillies dans des logements de particuliers, grâce à la fois aux connections entre membres des familles élargies et à l'action d'ONG et de partis politiques de la communauté albanaise locale.

Au lendemain de ces événements, un grand nombre d'hommes se sont portés volon­taires pour rejoindre les rangs de l'UÇK, ou bien ont pris les armes, formant ce qu'ils présentaient comme des forces de défense locale. À partir du mois d'avril, le conflit s'est intensifié, l'UÇK s'assurant le contrôle effectif de la région de la Drenica, et la présence de la police se limitant dès lors aux villes et aux principaux axes routiers, ces derniers étant dominés la nuit par l'UÇK.

En mai, l'armée yougoslave et la police serbe ont lancé des attaques dans l'ouest du Kosovo, le long de la frontière avec l'Albanie. principalement autour de la ville de Decani. Ces opérations visaient officiellement à couper les voies d'approvisionne­ment en armes de l'UÇK, qui traversaient les montagnes et venaient du nord de l'Albanie, ainsi qu'à interrompre la circulation des combattants de l'organisation ar­mée, qui s'entraînaient ou s'organisaient dans le pays voisin. En pratique, la tactique employée visait également à dépeupler la région. La population civile kosovar en était la cible, comme les hommes armés. Des milliers de personnes ont fui leurs foyers, tandis que la police investissait leurs villages. Certaines se sont cachées dans les bois voisins ou ont trouvé refuge plus haut, dans la montagne dominant leurs villages. Beaucoup ont déclaré, notamment à Amnesty International, qu'elles attendaient l'oc­casion de pouvoir rentrer chez elles, mais qu'elles avaient vu leurs villages incendiés ou attaqués par des tireurs d'élite de la police, des obus de mortiers ou l'artillerie, et qu'elles s'étaient jointes aux milliers de personnes qui avaient entrepris de traverser à pied les montagnes qui les séparaient de l'Albanie ou de la République yougoslave voisine du Monténégro. La décision initiale de prendre la fuite et le choix de la des­tination, de la part de la population civile, semblaient avoir été arrêtés en fonction tant de la perception que celle-ci avait elle-même des risques qu'elle courait que d'ordres donnés par l'UÇK ou des membres de la communauté locale ayant pris les armes.

En raison des difficultés d'accès, il a tout d'abord été difficile de faire une estimation fiable du nombre de réfugiés et, en particulier, du nombre de personnes déplacées. Toutefois, début juin, quelque 6 500 personnes avaient trouvé refuge dans le nord de l'Albanie et 4 000 au Monténégro ; 56 000 au moins avaient pris la fuite à l'intérieur même du Kosovo, principalement vers la ville de Dakovica et ses envi­rons et dans l'ouest de la région de la Drenica. Un nombre moins important de Serbes ont égale­ment pris la fuite, par crainte d'être victimes d'attaques directes de la part de l'UÇK ou d'autres membres armés de la communauté albanaise, ou pour l'avoir déjà été.

Dans un premier temps, les Albanais déplacés se sont trouvés, au moins provisoire­ment, à l'abri de nouvelles violences policières dans la région contrôlée par l'UÇK. Fin juillet, cependant, la situation a commencé à changer radicalement, avec l'échec de la tentative de l'UÇK de s'emparer d'une ville moyenne (Orahovac) et le début d'opé­rations systématiques, menées par la police et l'armée, en vue de reprendre le contrôle de la Drenica. Une fracture s'est apparemment produite au sein de l'UÇK et l'orga­nisation armée a rapidement perdu le contrôle de villages, repris par les forces gouvernementales.

Les nouvelles opérations des forces gouvernementales ont donné lieu à des actes d'a­gression encore plus flagrants contre les civils et à des déplacements délibérés de po­pulation. Un nombre croissant de personnes ont également été déplacées une seconde fois, depuis les lieux où elles avaient trouvé refuge. Étant donné l'exiguïté du territoire à l'intérieur duquel elles estimaient pouvoir se mouvoir sans danger et la saturation des points d'accueil potentiels (plus ou moins touchés par les destructions), un certain nombre de personnes déplacées se sont vues contraintes de rester dans les bois et dans la campagne, avec, dans le meilleur des cas, un abri des plus sommaires, alors que l'hiver approche.

La police cherche également de plus en plus à séparer et à arrêter les hommes en âge de servir dans l'armée. Même si la majorité de ces hommes sont ensuite remis en liberté, les familles ne reçoivent guère d'informations concernant ceux qui sont en détention. De plus, près de 700 personnes ont pour l'instant été incarcérées ou jugées et condam­nées pour actes de terrorisme ou pour rébellion armée. Amnesty International reste préoccupée par leur sort, car elle craint que ces personnes n'aient été ou ne soient sou­mises à la torture ou à des mauvais traitements, et qu'elles ne soient ensuite jugées de manière inéquitable.

Début juin, on comptait environ 60 000 personnes déplacées et réfugiés, ce qui était déjà considérable. Selon une estimation du HCR, considérée comme prudente par certains, le nombre aurait désormais atteint et même dépassé la barre des 290 000 personnes (soit environ 15 % de la population du Kosovo)⁵.

La protection des personnes déplacées et des réfugiés

Les personnes déplacées

« Le gouvernement du Monténégro demande à tous ceux qui envisagent de venir au Monténégro dans le but d'y obtenir un statut de personne déplacée ou de réfugié de s'abstenir, car il n'existe aucune possibilité de trouver un abri ici. »

Déclaration publiée le 11 septembre 1998 par le gouvernement du Monténégro.

La récente expulsion forcée, effectuée à la mi-septembre par le Monténégro vers l'Al­banie, de quelque 3 000 Kosovar, constitue un signal pour la communauté internatio­nale qui traduit la nécessité de mieux répartir les responsabilités au niveau international lorsque les pays voisins [d'un territoire en crise] assument vraisemblablement une charge disproportionnée en matière de protection des personnes en quête de sécurité. Avec 650 000 habitants, le Monténégro affirme accueillir déjà environ 44 000 per­sonnes déplacées originaires du Kosovo, arrivées depuis le début du conflit, en mars. De plus, cette République abrite 30 000 réfugiés de Bosnie-Herzégovine et de Croa­tie, ce qui veut dire que les personnes déplacées et les réfugiés constituent quelque 11,6 % de la population totale du Monténégro. Dans certaines communes, qui ac­cueillent la plupart des nouveaux arrivants, les Kosovar déplacés sont aujourd'hui plus nombreux que la population locale.

Le gouvernement du Monténégro a indiqué que la décision d'expulser de force ces Kosovar et de fermer les frontières de la République a été également motivée par les activités des forces serbes dans l'ouest de la province du Kosovo – qui poussent les gens à quitter leurs villages et détruisent les maisons –, ainsi que par l'afflux anticipé de nouveaux fuyards en quête d'un lieu pour s'abriter. Le HCR a signalé que la déci­sion des autorités monténégrines avait de graves conséquences humanitaires pour les très nombreuses personnes déplacées vivant dans des conditions précaires dans les montagnes de l'ouest du Kosovo. Les actes du gouvernement du Monténégro doivent être condamnés, dans la mesure où ils mettent en péril la vie des personnes qui cher­chent à pénétrer [sur le territoire monténégrin] et qui sont reconduites à la frontière, ainsi que la vie des personnes expulsées. Toutefois, l'appel lancé par le gouvernement monténégrin dans son mémorandum aux autres États, pour que ceux-ci lui apportent leur total soutien économique, n'est pas surprenant, étant donné le défi que représente pour la société monténégrine l'accueil d'un nombre croissant de personnes déplacées. Suite à l'intervention du HCR, les autorités monténégrines ont donné l'assurance qu'elles ne procéderaient pas à de nouvelles expulsions d'Albanais du Kosovo.

Le fait de se cacher dans les bois et les collines environnantes, avant d'aller finalement chercher refuge plus loin, est un élément caractéristique de la manière dont se compor­tent les réfugiés et les personnes déplacées dans ce conflit. Amnesty International a pu interroger des Kosovar déplacés au Kosovo et au Monténégro, ainsi que d'autres per­sonnes, qui étaient finalement partis se réfugier dans d'autres pays de la région, après avoir initialement cherché à se mettre à l'abri dans les environs immédiats de leurs villages, dans le vain espoir qu'ils pourraient bientôt rentrer chez eux. Le cas, décrit plus bas, de la famille Bekaj, rencontrée par Amnesty International en Hongrie, est si­gnificatif des difficultés et de l'incertitude auxquelles se heurtent de nombreuses per­sonnes. Les Bekaj se sont, dans un premier temps, réfugiés tout près de leur village.

Après avoir été témoins de la destruction de leur maison et avoir appris la mort d'un membre de la famille qui était resté sur place, ils ont finalement cherché refuge à divers endroits du Kosovo et du Monténégro, avant de partir à l'étranger.

Les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays constituent un motif particulier de préoccupation pour la communauté internationale.

Elles sont confrontées à des problèmes relatifs aux droits humains spécifiques.

Les personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays constituent un motif particu­lier de préoccupation pour la communauté internationale, étant donné que leur mouve­ment est involontaire et qu'elles sont en outre sujettes à des atteintes aux droits hu­mains qui découlent de leur déplacement. Les personnes déplacées dans un conflit sont confrontées à des problèmes relatifs aux droits humains spécifiques. En réalité, le fait d'être déplacées à l'intérieur de leur propre pays les rend plus vulnérables encore aux atteintes aux droits fondamentaux. Les Principes directeurs relatifs au déplace­ment de personnes à l'intérieur de leur propre pays, adoptés par la Commission des droits de l'homme des Nations unies lors de sa 54^e session (référence ONU : E/CN.4/1998/53/ADD2), sont fondés sur le droit humanitaire international et le droit international en matière de droits humains. Ils définissent les droits des personnes déplacées et constituent un outil important, destiné à guider l'action de tous les acteurs d'un conflit. Surtout, ces Principes directeurs exigent des autorités serbes et yougos­laves qu'elles accordent leurs droits aux organismes humanitaires internationaux ainsi qu'aux ONG participant à des activités d'aide humanitaire et qu'elles fassent leur pos­sible pour leur permettre d'exercer ces droits :

« Principe 25-1. C'est en premier lieu aux autorités nationales qu'incombent le devoir et la responsabilité d'apporter une aide humanitaire aux personnes déplacées à l'inté­rieur de leur propre pays.

« Principe 25-2. Les organisations humanitaires internationales et d'autres parties concernées ont le droit de proposer leurs services pour venir en aide aux personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays. Une telle proposition ne doit pas être consi­dérée comme inamicale ou comme un acte d'ingérence dans les affaires intérieures de l'État et sera accueillie de bonne foi. Ces services ne seront pas refusés arbitrairement, surtout si les autorités concernées ne sont pas en mesure de fournir l'aide humanitaire requise ou ne sont pas disposées à le faire. 

« Principe 25-3. Toutes les autorités concernées autoriseront et faciliteront le libre passage de l'aide humanitaire et permettront aux personnes chargées de la distribuer d'accéder rapidement et librement aux personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays. »

Le retour des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays

Les « centres humanitaires » récemment ouverts et gérés par les autorités serbes dans des villages de l'ouest du Kosovo font l'objet de préoccupations et soulignent le di­lemme auquel sont confrontées les organisations internationales lorsqu'elles doivent protéger et aider les personnes déplacées sans disposer d'un soutien approprié de la part de la communauté internationale. Ces « centres humanitaires » sont censés en­courager les personnes déplacées à rentrer chez elles, en profitant de l'aide qu'ils proposent, principalement sous la forme d'une distribution de produits alimentaires. Or les mesures actuelles destinées à permettre aux candidats au retour de rentrer chez eux sans risquer de nouvelles atteintes à leurs droits fondamentaux ne sont pas suffi­santes, dans la mesure où il n'existe aucune garantie que leur intégrité physique sera respectée et où une très forte présence policière est signalée dans certaines des zones concernées.

Le soutien accordé à ces centres par le HCR – en tant qu'organisme de l'ONU concer­né au premier chef par l'aide et la protection des personnes déplacées – est un sujet controversé. Certains estiment que le HCR n'a pas d'autre option que de soutenir le programme d'aide dirigé par les pouvoirs publics serbes, tandis que d'autres considè­rent qu'en raison des problèmes existant en matière de sécurité le HCR devrait « re­considérer sa participation » au soutien de ces centres. Une forte présence interna­tionale, sous la forme d'observateurs des droits humains, devrait être la condition fon­damentale minimum assortissant tout soutien international aux autorités serbes dans le cadre de ces « centres humanitaires ». Personne ne devrait s'étonner que les candi­dats au retour aient une confiance très limitée en une procédure de retour dans des zo­nes où ils doivent dépendre de « centres humanitaires » gérés par les mêmes autorités qui se livrent au déplacement systématique d'un grand nombre de personnes, à la des­truction par le feu des maisons et des récoltes, ainsi qu'à d'autres violations graves de leurs droits. Les personnes déplacées par le conflit n'ont cependant guère le choix dans leur quête d'un lieu sûr. À l'approche de l'hiver, cette quête est devenue une question de survie.

Il est nécessaire qu'une surveillance étroite soit effectuée des lieux où une aide est fournie, en rapport avec la mobilité des personnes fuyant les atteintes aux droits hu­mains. Les restrictions en matière d'octroi d'assistance ne doivent pas, dans la prati­que, contrevenir au principe 15-a des Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays, qui dispose que ces personnes ont le droit de rechercher la sécurité dans une autre partie du pays. De plus, le Principe 15-d des Principes directeurs prévoit notamment le droit [des personnes déplacées] d'être pro­tégées contre le retour ou la réinstallation forcés dans tout lieu où leur vie, leur sécu­rité, leur liberté et/ou leur santé seraient en danger.

En outre, l'aide apportée aux personnes déplacées ne doit pas les priver du droit de demander asile ailleurs. Dans sa conclusion n● 75 (1994), le Comité exécutif du Pro­gramme du Haut Commissaire des Nations unies pour les réfugiés souligne que : « Les activités en faveur des personnes déplacées à l'intérieur du territoire ne doivent pas saper l'institution de l'asile, y compris le droit à chercher et à bénéficier de l'asile dans d'autres pays loin de la persécution ». Qui plus est, l'Assemblée générale des Nations unies, dans sa résolution sur la protection et l'assistance aux personnes dépla­cées à l'intérieur de leur propre pays (mars 1996), réitère, en substance, l'appel à la mise en place d'une réponse plus concertée, de la part de la communauté internatio­nale, face aux besoins des personnes déplacées, tout en insistant sur le fait que les acti­vités en faveur de ces personnes ne doivent pas saper l'institution de l'asile.

L'accueil des demandeurs d'asile en Europe

En raison de la récente escalade du conflit et l'afflux de réfugiés chassés de leurs fo­yers, les pays qui accueillent des réfugiés doivent leur donner accès à une procédure de détermination du droit d'asile. Ils doivent en outre respecter le principe de non-expulsion, qui inclut le non-refoulement à la frontière. Certains pays font preuve d'une remarquable aptitude à se soustraire aux responsabilités qui sont les leurs en­vers les demandeurs d'asile qui se présentent à leurs frontières. Un certain nombre d'éléments tendent à démontrer que le refoulement est une réalité et qu'il existe une tendance préoccupante à la détention ou à la restriction de mouvement des demandeurs d'asile kosovar. Les gardes-frontières constituent souvent le premier contact des de­mandeurs d'asile, et Amnesty International a reçu des informations faisant état de per­sonnes qui n'avaient pas été dirigées en temps voulu vers l'autorité compétente en ma­tière de procédure de détermination du droit d'asile. Il n'appartient pas aux gardes-frontières de décider de l'opportunité d'accorder à une personne l'accès à cette procé­dure. Ces fonctionnaires devraient avoir des instructions explicites, leur enjoignant de diriger tous les demandeurs d'asile vers une autorité plus appropriée (conclusions 8 et 15-j du Comité exécutif).

« Je n'arrive pas à croire que, dans un pays qui n'est pas en guerre, on puisse traiter ainsi les gens. »

Rahime Bekaj a passé onze jours, en septembre dernier, dans la salle de transit de l'aé­roport de Budapest, en Hongrie, en compagnie de ses trois filles et de ses deux jeunes fils, avant d'être transférée dans un centre d'accueil de réfugiés, dans l'est de la Hon­grie. Originaires de Radisevo, dans le Kosovo, Rahime Bekaj et ses enfants ont fui leur village au mois de juin, après avoir passé une semaine dans les bois environnants. Ils ont décidé de prendre la fuite quand ils ont vu de la fumée s'élever du village. Rahime a appris par la suite que son mari, qui était resté, avait été tué. En compagnie de ses enfants, cette femme a erré pendant près de quatre mois, à la recherche d'un lieu où sa famille serait en sûreté – d'abord dans la ville voisine de Mitrovica, puis au Monténégro, puis en Albanie. Rahime s'est déclarée atterrée par la manière dont ses enfants et elle-même avaient été traités par les autorités hongroises, qui les ont laissés pendant plusieurs jours dans la salle de transit de l'aéroport, sans un endroit pour dormir, sans couvertures et sans la moindre information sur ce qu'ils allaient devenir. Pendant leur séjour à l'aéroport, Rahime et sa famille ont dû se contenter d'un unique repas par jour, pris au restaurant de l'aéroport, car leurs moyens ne leur permettaient pas de manger davantage.

On constate également une tendance préoccupante au recou rs à des accords de ré­admission et à des pratiques dites « du pays tiers sûr« , afin de renvoyer des deman­deurs d'asile dans des pays par lesquels ils ont transité. Rappelons aux gouverne­ments que l'intégrité des procédures de détermination du droit d'asile des pays où sont renvoyés les demandeurs d'asile doit faire l'objet d'un examen attentif et permanent, ainsi que le respect dans ces mêmes pays du principe de non-expulsion. Il apparaît en outre qu'un grand nombre de personnes fuient le Kosovo par voie de terre, ce qui ris­que de faire peser un poids disproportionné, en termes de responsabilités, sur les pays voisins, qui accueillent de nombreux réfugiés sans en avoir les moyens. Amnesty In­ternational a interrogé beaucoup de jeunes gens appartenant à la communauté albanai­se du Kosovo, dont certains n'avaient que quinze ans, qui avaient voyagé pendant des semaines, d'un pays de la région à l'autre, à la recherche d'un endroit où ils auraient, selon eux, « une bonne chance de demander asile ». Les taux de réponses positives aux demandes d'asile en Europe occidentale traduisent bien l'incohére nce qui règne au niveau de l'application de la définition du réfugié fuyant un conflit, énoncée par la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés. Bien que l'on ne dispose pas de données aisément accessibles pour tous les pays d'accueil, les informations en notre possession reflètent une grande disparité de traitement, qui est difficile à expli­quer. Comment se fait-il que le taux de reconnaissance du statut de réfugié, aux termes de la Convention, soit de 88 % au Royaume-Uni, pour tomber à environ 5,6 % en Suisse et à moins de 5 % en Allemagne ?⁶Il est évident que ces chiffres ne concer­nent pas uniquement des personnes ayant fui la dernière crise en date au Kosovo. Toutefois, ils sont significatifs de la conception qu'ont les gouvernements des person­nes fuyant de graves atteintes aux droits humains perpétrées dans le cadre d'un conflit à caractère ethnique qui peuvent prétendre à la protection accordée par la définition du terme « réfugié » de la Convention des Nations unies. L'abîme qui sépare les inter­prétations des différents gouvernements est également significatif des responsabilités qu'un gouvernement est prêt à prendre lorsqu'il s'agit de fournir une protection inter­nationale à ceux dont il a rejeté les demandes d'asile. Récemment encore, la Suisse et l'Allemagne renvoyaient en Yougoslavie les demandeurs déboutés, en dépit des ap­pels répétés du HCR et des ONG pour que ces pays interrompent provisoirement ces renvois forcés.

Précisant sa position sur le traitement des demandeurs d'asile originaires du Koso­vo dans un document venant à point nommé, le HCR indiquait que, parmi les Alba­nais du Kosovo fuyant la crise, figuraient des individus susceptibles de prétendre à juste titre au statut de réfugié prévu par la Convention et qu'ils devaient pouvoir avoir accès à une procédure de détermination du statut de réfugié :

« ... Dans de telles circonstances, l'on peut raisonnablement supposer que de nom­breuses personnes déplacées par le conflit actuel pourraient avoir une crainte bien fon­dée de la persécution pour les raisons exposées dans la Convention de 1951 [...] L'es­calade de la violence dans la province, qui s'est transformée en état de guerre civile selon certains, n'est pas une négation des raisons indiquées dans la Convention pour que des individus fuient des régions. En fait, pour certains demandeurs, le conflit peut renforcer les raisons des réfugiés de fuir. Ces causes ne s'excluent pas l'une l'autre. Des personnes déplacées par la guerre ou le conflit peuvent légitimement craindre la persécution. La guerre peut très bien être l'instrument même de la persécution, la mé­thode choisie par les persécuteurs – appartenant à l'appareil de l'État ou non – pour réprimer ou éliminer des groupes entiers de personnes, en raison de leur appartenance ethnique ou d'autres affiliations. » [traduction ÉFAI]⁷

Le HCR a également réitéré son appel aux États pour qu'ils arrêtent provisoirement, pour des raisons humanitaires, de renvoyer au Kosovo des demandeurs déboutés. Il a en outre indiqué que les personnes ne satisfaisant pas aux critères de la Convention des Nations unies sur le statut des réfugiés pouvaient quand même avoir véritablement besoin de protection, en tant que victimes de la violence et du conflit⁸.

Aucune région de la République fédérative de Yougoslavie ne peut être considérée comme sûre pour la majorité des demandeurs kosovar. En effet, la violence et la per­sécution affectent de façon croissante une zone géographique qui va en s'élargissant et le caractère versatile et imprévisible de la situation ne permet pas, généralement, d'en­visager une fuite à l'intérieur du pays même. Tout en louant l'hospitalité et la géné­rosité dont ont fait preuve jusqu'à présent le Monténégro et l'Albanie envers les per­sonnes fuyant la province du Kosovo, le HCR considère que ces deux États atteignent actuellement les limites de leur capacité d'accueil et demande aux autres pays de ne pas y renvoyer de réfugiés. Il les invite au contraire à agir conformément aux principes de partage des responsabilités et de solidarité internationaux, en autorisant les réfugiés albanais du Kosovo à demander asile sur leurs territoires respectifs.

Pour conclure, le HCR fait remarquer que la sécurité à l'intérieur des frontières de la République fédérative de Yougoslavie n'est pas possible pour la majorité des per­sonnes déplacées et qu'il faut s'attendre à ce que la situation en matière de sécurité se détériore encore. Le HCR appelle par conséquent tous les États européens à ré­pondre à l'arrivée des demandeurs d'asile albanais du Kosovo d'une manière qui soit respectueuse des principes, humanitaire et fondée sur un souci de protection, conformément aux responsabilités qui sont les leurs à l'égard des réfugiés.

Les rapports faits ci-dessous sur la situation dans divers pays s'attardent sur les États clés⁹et résument la situation dans les autres. Ils confirment que le nombre d'Albanais du Kosovo demandeurs d'asile était en augmentation régulière au cours du premier semestre 1998 et que la réponse des gouvernements varie, certains au­torisant les demandeurs d'asile à faire valoir leurs droits aux termes d'une procédu­re régulière, d'autres laissant les demandeurs dans une sorte de vide [civil et juridi­que], en attendant de voir si la situation s'améliore, dans l'espoir de pouvoir les renvoyer chez eux.

Allemagne

De tous les pays d'Europe occidentale, l'Allemagne est celui qui reçoit le plus grand nombre de réfugiés du Kosovo. Depuis le début de la crise actuelle, les réfugiés kosovar arrivent en Allemagne en nombre croissant pour y demander asile. Au cours des six premiers mois de l'année, 11 333 ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie ont demandé à bénéficier du statut de réfugié en Allemagne¹⁰. Bien que la plupart d'entre eux aient traversé d'autres pays avant d'arriver en Allemagne, ils ont généralement accès à la procédure de détermination du droit d'asile.

Suite à une décision de 1994 du Tribunal administratif fédéral de Berlin, selon laquelle les Albanais du Kosovo n'étaient pas confrontés à « une persécution collective », le taux de reconnaissance pour les demandeurs d'asile albanais du Kosovo en Allema­gne est faible. En 1996, seuls 4,5 % des demandeurs originaires du Kosovo ont été reconnus comme étant des réfugiés aux termes de la Convention. Ce chiffre n'était que de 2,5 % en 1997. Au cours du premier semestre 1998, 18 310 demandes ont été déposées par l'Agence fédérale chargée des demandes d'asile yougoslaves ; seules 277 (soit 1,5 %) ont reçu un avis favorable. L'administration étant amenée à se pro­noncer sur un nombre plus important de demandes formulées par des personnes ayant fui le récent conflit, il sera important de veiller à ce que soit suivi l'avis du HCR, selon lequel il convient de considérer les personnes fuyant le conflit actuel comme suscepti­bles de pouvoir prétendre à être reconnues comme réfugiées, en vertu de la définition de la Convention des Nations unies.

En juin, les ministres de l'Intérieur des 16 Länder (États) allemands et le gouverne­ment fédéral ont annoncé que le renvoi des demandeurs d'asile kosovar déboutés était interrompu. Il ne s'agissait pas, toutefois, d'une décision formelle de mettre un terme à tous les renvois, et toute personne ayant commis un « acte délictueux » (même mi­neur) risquait toujours d'être expulsée. Néanmoins, les décisions concernant l'expul­sion des Albanais du Kosovo ayant commis un « acte délictueux » varient grande­ment d'un tribunal administratif à l'autre. Des tribunaux de Munich et d'Aix-la-Cha­pelle ont estimé que le renvoi forcé de « délinquants » constituait une violation de la protection accordée au titre de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme. Les Länder de Bavière et de Rhénanie-du-Nord-Westphalie ont adopté une attitude particulièrement dure et, entre la mi-juin et la fin du mois de juillet, ils ont continué à procéder à des expulsions vers la République fédérale de Yougoslavie. Plusieurs vols, emportant des « délinquants », ont quitté l'Allemagne pour la You­goslavie (après la déclaration de la suspension des renvois), le dernier en date ayant eu lieu le 2 septembre 1998.

L'Allemagne a conclu avec la Yougoslavie un accord de réadmission qui dispose que toutes les personnes renvoyées doivent voyager à bord de la JAT, la compagnie aé­rienne nationale yougoslave. Or, depuis le 7 septembre, date à laquelle l'Union euro­péenne a annoncé que la JAT n'avait plus le droit d'effectuer des vols à destination des États membres, l'Allemagne n'est plus en mesure de renvoyer des personnes en vertu de cet accord. Selon le ministre allemand de l'Intérieur, Manfred Kanther, la décision de l'Union européenne ne devrait pas empêcher l'Allemagne de renvoyer les citoyens yougoslaves (majoritairement des Albanais du Kosovo) dont le départ est prévu. Manfred Kanther a, dans un premier temps, déclaré que ces retours pourraient se poursuivre par d'autres voies, mais il est apparu que ces options n'étaient pas envisa­geables dans la pratique, et les ministres de l'Intérieur des Länder ont reconnu que l'interdiction faite à la JAT constituerait un obstacle aux expulsions. En outre, un certain nombre des demandeurs d'asile déboutés qui attendaient dans des centres de détention d'être expulsés ont été remis en liberté. Il n'y a pas, du moins à l'heure actuelle, de risque de renvoi d'Allemagne au Kosovo de demandeurs d'asile kosovar déboutés ou « délinquants ».

Suisse

La Suisse est la deuxième grande destination des demandeurs d'asile kosovar en Eu­rope occidentale. En 1997, le nombre total de ressortissants de la République fédérati­ve de Yougoslavie ayant fui vers la Suisse était de 6 900. Entre janvier et août 1998, 8 366 autres sont arrivés dans ce pays pour y demander asile. Les demandes sont tou­jours traitées selon la procédure de détermination habituelle, qui prend généralement de deux à trois mois avant d'aboutir. À l'heure actuelle, la quasi totalité des Albanais du Kosovo enregistrent une réponse négative, fondée sur l'opinion selon laquelle ils ne sont confrontés à aucun danger de persécution individuelle, ou encore qu'ils ont la possibilité de trouver refuge à l'intérieur des frontières de leur pays. Généralement, ces décisions reflètent les cas des personnes qui sont arrivées avant la crise actuelle. Il sera toutefois important de veiller à ce que les autorités suisses suivent le conseil du HCR, d'après lequel les personnes qui fuient le conflit actuel entrent probablement dans la catégorie des personnes devant recevoir la protection prévue par la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés ; étant donné la nature des atteintes aux droits humains commises au Kosovo, elles n'ont aucune possibilité de se mettre à l'abri à l'intérieur de leur pays. Comme le gouvernement ne peut pas expulser ces demandeurs déboutés, ceux-ci vivent, de fait, dans un vide juridique, sans statut offi­ciel si ce n'est celui de personne en attente d'expulsion, mesure interdite jusqu'à la fin du mois d'avril 1999.

À la mi-juin, le gouvernement a annoncé un arrêt total des renvois d'Albanais du Kosovo. Auparavant, les personnes dont les demandes avaient été rejetées étaient ex­pulsées par vol charter à destination de Pristina et de Belgrade. Ces renvois forcés ont été initialement suspendus jusqu'au 31 juillet, puis jusqu'au 30 septembre. Le 17 septembre, le gouvernement a annoncé qu'il prolongeait l'interdiction des renvois jus­qu'à la fin du mois d'avril 1999. Avant l'annonce, cette année, de l'interdiction des expulsions, 1 300 personnes avaient été renvoyées au titre d'un accord de réadmis­sion conclu en 1997 avec la Yougoslavie.

Comme en Allemagne, les « délinquants » ne sont pas couverts par l'interdiction des renvois et continuent d'être expulsés. Soixante « délinquants » ont été renvoyés en Yougoslavie depuis l'annonce de l'interdiction des expulsions, en juin. La pratique varie toutefois beaucoup d'un canton à l'autre (il y a 26 cantons en Suisse). Le décret définit le « délinquant » en termes vagues, comme étant une personne qui a commis un « délit ou une infraction grave ». La Suisse n'a pas pris la décision d'accorder une protection provisoire aux réfugiés kosovar. Cette possibilité est actuellement en discussion et on pense que, si le nombre de demandeurs d'asile augmente de manière sensible, une politique pourrait bien être adoptée à cet égard. En Suisse, la protection provisoire donne le droit au regroupement familial et l'accès à l'emploi.

Autriche

Du 1^er janvier à la fin du mois de juillet 1998, l'Autriche a reçu quelque 2 800 deman­des d'asile émanant de réfugiés albanais du Kosovo, soit environ la moitié de toutes les demandes d'asile formulées. Rares sont cependant les réfugiés kosovar qui reçoi­vent une quelconque protection en Autriche. Beaucoup sont en effet renvoyés dans d'autres pays, en vertu de la politique dite du « pays tiers sûr ».

Depuis le début de l'année, les demandes rejetées au motif soit qu'elles sont manifes­tement infondées, soit que le demandeur a transité par un « pays tiers sûr », sont trai­tées selon une procédure de détermination accélérée. Suite à une récente décision de la Cour constitutionnelle, la période pour faire appel, au moins pour les cas où le fait d'avoir transité par un « pays tiers sûr » est invoqué, a été prolongée ; le gouverne­ment aura ainsi le temps de décider ce qui, selon lui, constituerait un délai approprié pour interjeter appel. Selon le HCR, des estimations fondées sur les meilleures don­nées disponibles en matière de demandes d'asile formulées montrent que l'Autriche arrête de 10 à 15 % de tous les demandeurs d'asile¹¹. D'ailleurs, pendant qu'il fait ap­pel, le demandeur d'asile est en détention. Si certains demandeurs d'asile kosovar arrivent en Autriche via l'Italie ou la République tchèque, la majorité passent par la Hongrie. L'inquiétude de plus en plus vive suscitée par les informations selon les­quelles des demandeurs d'asile renvoyés en Hongrie par les autorités autrichiennes étaient ensuite expulsés vers la Yougoslavie, s'est encore accentuée à la mi-juillet, avec l'affaire Ibrahim Islami. Membre de la communauté albanaise du Kosovo recon­duit en mars à la frontière austro-hongroise, ce dernier a ensuite été remis à la police de Serbie par les autorités de Hongrie ; il aurait été gravement maltraité. Ibrahim Islami a finalement réussi à regagner l'Autriche en juillet. Cette af­faire a motivé, en juillet, une déclaration du ministre de l'Intérieur, Karl Schloegl, qui a affirmé que, si un cas d'expulsion de Hongrie vers la Yougoslavie pouvait être étayé de preuves, il envisa­gerait de modifier la pratique consistant à renvoyer en Hongrie des réfugiés kosovar.

L' affaire Ibrahim Islami

Fuyant les combats dans le Kosovo, Ibrahim Islami et sa famille se sont rendus dans l'est de l'Autriche, où on leur a refusé le statut de réfugié. Renvoyés en Hongrie en application du principe du « pays tiers sûr », ils ont été internés dans le camp pour immigrés clandestins de Györ, surpeuplé et où, de l'avis du Médiateur, les conditions de vie sont inhumaines. Les autorités hongroises ont ensuite conduit tous les membres de la famille Islami jusqu'à la frontière serbe, à bord d'un bus verrouillé. Là, elles les ont remis, menottés, à la police serbe. Selon la police, il s'agissait de « terroristes », et ils ont été frappés et emprisonnés. La famille a ensuite réussi à s'échapper et à rega­gner l'Autriche, où elle a raconté son histoire à des défenseurs des droits humains.

À la mi-septembre, Amnesty International a interrogé des demandeurs d'asile albanais du Kosovo, qui ont déclaré avoir été expulsés d'Autriche vers la Hongrie. Un jeune homme de dix-huit ans a affirmé avoir été renvoyé d'Autriche en Hongrie à la mi-août, au motif qu'il avait transité par la Hongrie et aurait pu demander asile dans ce pays. Ce jeune homme, comme beaucoup d'autres, avait fui le Kosovo au début du mois de juillet, avait brièvement transité par la Hongrie par voie de terre, puis avait gagné l'Autriche (où il avait de la famille). Il avait demandé asile en Autriche et avait essuyé un refus, au motif qu'il avait la possibilité de le faire en Hongrie, « pays tiers sûr ». Selon son témoignage, le jeune homme a été remis aux gardes-frontières hongrois par des représentants des pouvoirs publics autrichiens, puis a été transféré d'un centre d'accueil de réfugiés à l'autre (l'un d'eux ressemblait, dit-il, à une prison), avant d'aboutir finalement dans l'un des centres sociaux des gardes-frontières hongrois. Depuis le territoire hongrois, il a ensuite fait appel de la décision autrichienne concer­nant sa demande d'asile. Il dit toujours craindre d'être renvoyé en Yougoslavie et se demande pourquoi il ne peut pas habiter chez son oncle, en Autriche, jusqu'à ce qu'il puisse rentrer chez lui en toute sécurité.

Si l'on en croit certaines ONG apportant une assistance aux réfugiés tant en Hongrie qu'en Autriche, l'Autriche renverrait actuellement en Hongrie de nombreux deman­deurs d'asile albanais du Kosovo, en dépit des préoccupations exprimées par ces or­ganisations concernant l'accès à une procédure satisfaisante de détermination du droit d'asile. Le 21 juillet, le ministre de l'Intérieur a annoncé que les expulsions vers des « pays tiers sûrs » d'enfants de moins de seize ans, de personnes blessées et de fem­mes enceintes (jusqu'à leur accouchement) avaient été arrêtées. Ces personnes ne pouvaient cependant pas accéder de plein droit à la procédure de détermination du droit d'asile existant en Autriche.

Bien que l'Autriche ait généralement soutenu les propositions en faveur d'un accord de partage des responsabilités entre tous les pays de l'Union européenne, un certain nombre d'éléments tendent à montrer qu'il n'existe guère de réel soutien à une initia­tive de ce genre. Apparemment, les autres pays souhaitent compter sur les États qui possèdent une frontière commune avec la République fédérative de Yougoslavie, ou qui sont plus faciles d'accès par voie de terre, pour absorber une part disproportionnée de la responsabilité en matière d'accueil de réfugiés.

Hongrie

La Hongrie est un important pays de transit pour les réfugiés qui fuient la province du Kosovo. Malgré les sérieuses inquiétudes suscitées par le caractère inadéquat de la procédure hongroise de détermination du droit d'asile et la volonté de respecter le prin­cipe de non-expulsion, des Albanais du Kosovo continuent d'être renvoyés en Hon­grie en application d'accords de réadmission et en vertu de la politique du « pays tiers sûr ». Le HCR a confirmé en août 1998 qu'il considérait la Hongrie comme un pays tiers sûr, légitimant ainsi le renvoi des réfugiés qui avaient transité par la Hongrie avant de demander asile dans d'autres États européens. Néanmoins, en Autriche et en Allemagne, la presse et les organisations de défense des droits humains font pression sur les gouvernements pour qu'ils s'abstiennent de renvoyer en Hongrie des Albanais du Kosovo en invoquant la thèse du « pays tiers sûr ». L'affaire Ibrahim Islami, présentée plus haut, souligne les conséquences incertaines du renvoi en Hongrie des demandeurs d'asile.

La communauté internationale s'est félicitée de l'abandon, l'an dernier, de la réserve concernant l'application géographique [de la Convention relative au statut des réfu­giés], ainsi que de l'entrée en vigueur, en mars 1998, de la nouvelle loi hongroise sur les réfugiés. Certaines ONG ont cependant exprimé leur inquiétude quant aux graves lacunes que comporte, selon elles, le processus de détermination du bien-fondé des demandes d'asile. Des éléments montrent que certains demandeurs d'asile ne sont pas suffisamment informés des modalités de dépôt d'une demande ou de leur droit à faire une telle demande. Un grand nombre de demandes d'octroi du statut de réfugié sont traitées selon une procédure accélérée, qui ne donne que trois jours pour demander l'examen judiciaire de la décision administrative et ne permet pas de surseoir à la décision d'expulsion en attendant le résultat de cet examen. Amnesty International a recueilli des informations concernant des entretiens de détermination de statut qui avaient duré moins d'une heure, en présence d'interprètes que le demandeur affirmait ne pas avoir pu comprendre et au cours desquels ce dernier avait été invité à signer des formulaires qu'il ne comprenait pas non plus.

Amnesty International a reçu des informations selon lesquelles de nombreux Albanais du Kosovo détenteurs de titres de voyage en règle étaient expulsés vers la Yougoslavie sans que soient pris en considération les risques auxquels ils pouvaient être confrontés à leur retour. Ceux qui parviennent à entrer en Hongrie pour demander asile sont géné­ralement placés dans des centres d'accueil ou des refuges sociaux, que beaucoup d'entre eux ne peuvent pas quitter librement. Ils sont, de fait, soumis à une ordonnan­ce administrative émise à la mi-août, qui prévoit un « lieu de résidence obligatoire ». Cette ordonnance peut avoir de sérieuses conséquences : les personnes qui y sont soumises ne sont pas libres de quitter leur « lieu de résidence obligatoire », ce qui fait d'elles des détenus en vertu d'une décision ne faisant l'objet d'aucun examen judiciai­re. La principale raison de l'astreinte d'un individu à un « lieu de résidence obligatoi­re » est l'incapacité de fournir une preuve de son identité. En effet, de nombreux Albanais du Kosovo se sont enfuis dans la hâte, pensant s'abriter provisoirement dans les environs de leurs domiciles. Ils ont cependant finalement dû constater que leurs maisons avaient été détruites et que tout retour était rendu impossible. Il n'est donc pas étonnant que beaucoup d'entre eux n'aient pas de papiers d'identité.

Bien que la loi relative à l'asile prévoie que tout demandeur doit être reçu pour un en­tretien dans un délai de quatre jours, les demandeurs attendent de trois à quatre semai­nes pour avoir leur premier entretien et de deux à trois mois pour obtenir une décision concernant leur dossier. Le retard de traitement des demandes d'asile en Hongrie s'ac­cumule, tandis que le tribunal du district central de Budapest et les tribunaux munici­paux se disputent pour savoir qui est responsable de l'examen de ces demandes. Une décision sur les responsabilités en la matière devrait intervenir à l'automne.

Les demandeurs d'asile kosovar dans les autres pays d'Europe

Les demandes d'asile émanant d'Albanais du Kosovo augmentent régulièrement dans toute l'Europe depuis le déclenchement du conflit actuel, au début de l'année 1998. Le nombre de personnes arrivant dans tel ou tel pays varie selon la situation géographi­que, les pays scandinaves enregistrant relativement peu de demandes par rapport à l'Italie, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Dans ce dernier pays, il y a eu, pour le seul mois de juillet, 895 nouvelles demandes formulées par des Albanais du Kosovo. En dépit de l'existence, dans certains cas, d'accords de réadmission passés avec la Yougoslavie, la Belgique, le Danemark, la France, les Pays-Bas, l'Italie, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni ont tous arrêté, officiellement ou de fait, les renvois de demandeurs d'asile kosovar. Bien que la suspension des retours s'appli­que, dans la plupart des cas, aux personnes déboutées de leur demande d'asile, elle ne s'étend pas au renvoi vers des « pays tiers sûrs ». Il y a en outre eu un certain nombre d'événements isolés, tel celui survenu début août en Italie, où 40 Albanais du Koso­vo et 16 autres personnes ont été rassemblés, puis renvoyés de l'autre côté de l'Adria­tique, en Albanie, sans avoir eu la possibilité de demander asile.

Au Danemark et en Norvège, les demandes d'asile émanant d'Albanais du Kosovo sont mises en attente, pendant que les autorités observent l'évolution de la situation, tandis qu'en Italie et au Royaume-Uni les demandeurs bénéficient d'un accès sans restriction à la procédure normale de détermination du statut de réfugié. Les deman­deurs d'asile renvoyés en Italie en application de la règle du « pays tiers » ont éga­lement accès à la procédure de détermination, et la plupart des Albanais du Kosovo obtiennent soit le statut de réfugié prévu par la Convention, soit l'autorisation de rester pour raisons humanitaires. Cette autorisation est valable une année et peut ensuite être renouvelée.

Depuis une décision prise en 1996 par la juridiction d'appel en matière d'immigration, les Albanais du Kosovo sont régulièrement reconnus comme réfugiés au titre de la Convention par le ministère de l'Intérieur du Royaume-Uni. Les demandes émanant d'Albanais du Kosovo sont traitées plus rapidement que la moyenne au Royaume-Uni et obtiennent le plus haut taux d'octroi du statut de réfugié. Pour l'instant, les Albanais du Kosovo ayant demandé asile au Royaume-Uni ont bénéficié, dans leur immense majorité, soit du statut de réfugié prévu par la Convention, soit d'une autorisation ex­ceptionnelle de séjour. Par contre, la France a rejeté, en 1997, 78,5 % des demandes d'asile émanant de ressortissants de la République fédérative de Yougoslavie, et elle continue de bloquer l'accès des Albanais du Kosovo entrés clandestinement en France à la procédure régulière de détermination du statut de réfugié.

Certains États européens envisagent actuellement une éventuelle politique de protec­tion provisoire des Albanais du Kosovo, similaire à celle mise en œuvre auparavant pour les réfugiés de Bosnie. Le ministère de la Justice des Pays-Bas discute par exem­ple depuis un certain temps de l'opportunité de la mise en place d'une telle politique. Le gouvernement est toutefois soucieux de participer à une approche européenne com­mune de la protection des Albanais du Kosovo, et il est peu probable qu'un pays adop­te une politique de protection provisoire sans avoir l'assurance que d'autres pays l'imiteront.

Conclusions

Il ressort de l'examen qui précède des diverses pratiques des principaux pays d'asile d'Europe accueillant des demandeurs d'asile que ces pays ont pour l'instant interrom­pu les renvois dans la région des demandeurs déboutés et qu'ils permettent générale­ment l'accès à une procédure de détermination du droit d'asile. Certains pays conti­nuent toutefois de nier qu'un individu fuyant un conflit peut entrer dans le cadre de la protection prévue par la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés. La position du HCR est claire : il a déclaré que les personnes fuyant le conflit au Kosovo étaient susceptibles d'avoir fui en raison de la menace d'un préjudice grave pouvant survenir en raison de l'appartenance ethnique ou de l'opinion politique présu­mée. Les demandeurs d'asile doivent bénéficier de l'accès à une procédure individuel­le de détermination du statut de réfugié.

Les pays qui cherchent à se décharger de leurs responsabilités en matière de protection des réfugiés, en les renvoyant dans ce qu'ils appellent des « pays tiers sûrs », doi­vent rendre des comptes et s'assurer que les pays dans lesquels des Albanais du Koso­vo sont renvoyés sont effectivement « sûrs ». Pour cela, il faut, au minimum, que le pays qui renvoie demande au pays qui reçoit des garanties que le demandeur d'asile aura accès à une procédure de détermination du statut de réfugié équitable et satis­faisante et que le principe de non-expulsion sera respecté. Il est également clair que les obligations internationales en matière de partage des responsabilités n'existent que dans les discours, dans la mesure où les pays ayant une frontière commune avec la République fédérative de Yougoslavie, ou étant d'un accès plus facile par voie de terre, assument une part disproportionnée du poids de l'accueil des réfugiés.

Comme signalé plus haut, certains pays envisagent actuellement la mise en place de programmes de protection provisoire. Amnesty International est d'avis que la nature de l'afflux des demandeurs d'asile du Kosovo ne justifie pas de tels programmes. Toutefois, si des programmes de protection provisoire sont quand même mis en œu­vre, ils doivent être inspirés par les normes du droit international relatif aux réfugiés. Il est de toute première importance qu'aucun programme de protection provisoire ne porte atteinte aux intérêts des personnes pouvant prétendre au statut de réfugié tel que défini par la Convention et cherchant à exercer leurs droits en ce sens. En outre, les programmes de protection provisoire ne doivent pas limiter les autres droits qui découlent de la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés, tel le droit à l'emploi ou le droit au regroupement familial. De plus, les programmes de protection provisoire doivent avoir des critères exempts de toute ambiguïté pour déterminer le moment où il peut être opportun de mettre un terme à cette protection. Aucun renvoi ne doit être effectué tant que cela ne peut pas être fait de manière volontaire, en toute sécurité, dans la dignité et sur la foi d'une évaluation indépendante et impartiale. Celle-ci doit garantir que la situation en matière de droits humains dans le pays de retour est de nature fondamentalement stable et durable et que des mécanismes indépendants de surveillance du respect des droits humains sont en place.

Amnesty International se félicite du fait que des pays ont estimé opportun de suspen­dre les expulsions vers la Yougoslavie des demandeurs d'asile déboutés à l'issue d'une procédure de détermination du statut de réfugié équitable et satisfaisante. Le cas des personnes considérées comme des « délinquants » reste toutefois préoccupant, certaines d'entre elles continuant d'être renvoyées de force au Kosovo. Il est capital que les personnes qui continuent d'avoir besoin d'une protection internationale, en raison d'un conflit en cours dans un pays, ne soient pas renvoyées là où leurs droits les plus fondamentaux sont menacés.

Étant donné l'instabilité qui perdure dans la région à la suite du conflit de 1991-95, la nature du conflit au Kosovo, la poursuite des atteintes aux droits humains et au droit humanitaire, ainsi que l'incertitude quant à une éventuelle amélioration de la situation, on peut raisonnablement conclure que les chances des demandeurs d'asile du Kosovo de pouvoir rentrer chez eux sont actuellement lointaines. Le HCR doit être écouté

lorsqu'il appelle à l'octroi d'une protection internationale aux demandeurs d'asile, conformément aux engagements de la communauté internationale en vertu de la Con­vention des Nations unies relative au statut des réfugiés.

Les recommandations d'Amnesty International

Recommandations concernant les personnes déplacées

Recommandations générales

◦ Les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays doivent guider toutes les parties au conflit ainsi que les organisations apportant protection et assistance, afin de déterminer les droits des personnes déplacées.

◦ Le HCR doit réexaminer sa participation au soutien de « centres humanitaires » gérés par les pouvoirs publics, au vu des préoccupations concernant la sécurité dans ces zones. La présence d'observateurs internationaux des droits humains se­rait l'une des conditions fondamentales susceptibles d'établir la confiance pour un soutien international à ces centres.

Recommandations aux autorités serbes et fédérales

L'intégralité des recommandations d'Amnesty International aux autorités serbes et yougoslaves, ainsi qu'aux groupes armés d'opposition, figure dans divers autres do­cuments de cette série, dont la liste est reproduite dans la deuxième page de couverture du présent document. Les recommandations qui sont formulées ici sont plus particu­lièrement axées sur la protection des personnes déplacées.

◦ Les autorités doivent faire clairement savoir à tous les membres des forces de sécu­rité chargés du maintien de l'ordre dans la province du Kosovo que les attaques illé­gales contre des civils, les arrestations et expulsions arbitraires et autres violations des droits humains ne seront en aucun cas tolérées et que les auteurs de tels agisse­ments seront considérés pénalement responsables de leurs actes.

◦ Les autorités doivent permettre aux organismes des Nations unies, tels le HCR, le Fonds des Nations unies pour l'enfance (UNICEF), le Programme alimentaire mondial (PAM) et le Haut Commissariat aux droits de l'homme, ainsi qu'aux ONG, de s'acquitter sans entraves de leur mission.

◦ Les autorités doivent permettre au Haut Commissaire aux droits de l'homme d'ou­vrir sans délai un bureau disposant d'un personnel suffisant.

◦ Les autorités doivent coopérer pleinement avec le représentant du secrétaire général des Nations unies pour les personnes déplacées, avec les rapporteurs spéciaux des Nations unies chargés des exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, de la torture et de la violence contre les femmes, ainsi qu'avec les membres des Groupes de travail des Nations unies sur la détention arbitraire et les disparitions forcées ou involontaires.

◦ Les autorités doivent coopérer pleinement avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie et remettre les personnes inculpées, afin de montrer clairement que l'impunité ne saurait être tolérée.

◦ Les autorités doivent mener des enquêtes approfondies et impartiales sur toutes les informations faisant état d'atteintes aux droits humains et, le cas échéant, engager des poursuites, puis juger les auteurs de tels actes.

◦ Les autorités doivent suspendre immédiatement de ses fonctions toute personne soupçonnée d'avoir ordonné ou perpétré des violations des droits humains et occu­pant une position de pouvoir ou d'autorité.

Recommandations aux autorités du Monténégro

◦ Les autorités monténégrines doivent respecter tous les aspects des Principes direc­teurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays, en particulier les principes 15-a et 15-d. Ceux-ci disposent respectivement que ces personnes ont le droit de rechercher la sécurité dans une autre partie du pays et d'être protégées contre le retour ou la réinstallation forcés dans tout lieu où leur vie, leur sécurité, leur liberté et/ou leur santé seraient en danger.

Recommandations à l'Armée de libération du Kosovo (UÇK)

et aux divers autres combattants armés kosovar

◦ Les opposants armés doivent respecter les droits et garanties pour la protection des personnes contre le déplacement forcé et pour leur protection et assistance durant le déplacement et le retour, tels que définis dans les Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays.

◦ Les opposants armés doivent veiller à ce que toutes les forces respectent les princi­pes de base du droit humanitaire, tels que définis dans l'article 3 commun aux Con­ventions de Genève de 1949, qui prohibe l'homicide, la mutilation, le traitement cruel et la torture commis sur des personnes ne participant pas directement aux hos­tilités, ainsi que les prises d'otages.

Recommandations à la communauté internationale

◦ La communauté internationale doit fournir au Haut Commissaire des Nations unies aux droits de l'homme les ressources suffisantes pour mettre en place, sur le ter­rain, une mission de surveillance des droits humains digne de ce nom, avec un bu­reau à Pristina ; elle doit également appeler les pouvoirs publics de la République fédérative de Yougoslavie à conclure incessamment un accord à cet effet avec l'ONU.

◦ La communauté internationale doit accentuer son soutien au Tribunal pénal interna­tional pour l'ex-Yougoslavie, afin de permettre à celui-ci d'effectuer les enquêtes appropriées sur les allégations de violations du droit humanitaire au Kosovo.

Recommandations à tous les gouvernements concernant les réfugiés

◦ Les normes universellement reconnues pour la protection des réfugiés doivent être respectées par les pays accueillant des réfugiés de la province du Kosovo. Les États doivent en particulier respecter le principe de non-expulsion, qui comprend le non-refoulement aux frontières des territoires. Les gardes-frontières et les fonctionnai­res en poste aux entrées sur le territoire national doivent être sensibilisés à ce princi­pe et doivent référer tous les cas de personnes en quête d'asile à une autorité plus apte à prendre des décisions en la matière. Aucun demandeur d'asile ne doit être renvoyé dans un « pays tiers sûr », tant que le pays qui renvoie n'aura pas cherché à obtenir des garanties que le demandeur d'asile renvoyé aura accès à une procé­dure de détermination du statut de réfugié équitable et satisfaisante dans le pays qui le reçoit et que ce dernier respecte le principe de non-expulsion.

◦ Les pays d'accueil doivent suivre les conseils du HCR, selon lesquels les Albanais du Kosovo qui fuient la crise sont susceptibles de prétendre à juste titre au statut de réfugié prévu par la Convention et doivent pouvoir avoir accès à une procédure de détermination du droit d'asile. Les États sont notamment priés de noter que les personnes déplacées par une guerre ou un conflit peuvent légitimement craindre la persécution et par conséquent bénéficier du statut de réfugié prévu par la Convention.

◦ Les États d'accueil doivent accorder aux réfugiés les papiers d'identité leur permet­tant de se déplacer librement au sein de la communauté d'accueil. Les réfugiés ne doivent pas être placés en détention pour une durée supérieure à celle autorisée par le droit international.

La version originale en langue anglaise de ce document a été publiée par Amnesty International, Secrétariat international, 1 Easton Street, Londres WC1X 8DJ, Royaume-Uni, sous le titre Federal Republic of Yugoslavia: A Human Rights Crisis in Kosovo Province: Document Series B: Tragic Events Continue: #4: the Protection of Kosovo’s Displaced and Refugees. Seule la version anglaise fait foi.

La version française a été traduite et diffusée aux sections francophones et au Secrétariat internatio­nal par LES ÉDITIONS FRANCOPHONES D'AMNESTY INTERNATIONAL - ÉFAI - novembre 1998.

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