[NO PUBLICAR ANTES DEL 14 DE ABRIL DE 1997]

Amnistía Internacional

Programa para un nuevo

Alto Comisionado de las

Naciones Unidas para

los Derechos Humanos

ABRIL DE 1997 RESUMEN ÍNDICE AI: IOR 40/08/97/s

DISTR: SC/PG/PO (16/97)

En Programa para un nuevo Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Amnistía Internacional examina algunas de las expectativas forjadas en torno al Alto Comisionado para los Derechos Humanos. El propósito es extraer algunas enseñanzas del modo en que el primer Alto Comisionado, el embajador José Ayala-Lasso (Ecuador), ejerció sus atribuciones durante los tres últimos años. Se trata de un informe orientado hacia el futuro, en el que se abordan algunos desafíos inmediatos que la administración provisional de Ralph Zacklin tiene por delante y se proponen una serie de recomendaciones dirigidas a las Naciones Unidas (ONU), para que el próximo Alto Comisionado para los Derechos Humanos sea más eficaz en la promoción y la protección de todos los derechos humanos en todo el mundo.

Una de las características del mandato de José Ayala-Lasso fueron sus viajes diplomáticos para reunirse con gobiernos y otros representantes a fin de promover un «diálogo» sobre derechos humanos. En esta actividad, se desarrolló un abismo entre las expectativas y los resultados: el Alto Comisionado pronunció discursos que parecían, sencillamente, elogiar los esfuerzos de todos los gobiernos y ocultar las violaciones de derechos humanos. El primer Alto Comisionado se caracterizó por el hecho de no hacer frente a graves violaciones de derechos humanos. Las misiones sobre el terreno, sin embargo, fueron una de sus iniciativas importantes. El Alto Comisionado perseveró en el desarrollo de nuevas operaciones sobre el terreno a pesar del apoyo mínimo del resto del sistema de las Naciones Unidas y de sus Estados miembros. Su sucesor tendrá que ocuparse de cuestiones como obtener una financiación adecuada, contratar personal cualificado y establecer un vínculo entre el trabajo de estas operaciones sobre el terreno y los órganos políticos de la ONU.

Una tercera cuestión que dominó el periodo de José Ayala-Lasso en el cargo fue la reestructuración del Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Su sucesor tendrá que ocuparse urgentemente de esta tarea, que, en opinión de Amnistía Internacional, debe dar lugar a un reforzamiento de los conocimientos técnicos sobre países y regiones, a un aumento de la capacidad de análisis de las tendencias geopolíticas y de los derechos humanos, y a un apoyo más profesional de las operaciones sobre el terreno. Mediante la cooperación con los organismos de la ONU operativos sobre el terreno, el Alto Comisionado debe esforzarse por difundir las ideas que sustentan los instrumentos de derechos humanos más allá de los pasillos de la ONU. Por último, el Alto Comisionado debe velar por que no haya países olvidados, y por que la promoción y la protección de los derechos humanos se tengan en cuenta en todos los procesos de transición del conflicto a la estabilidad.

Amnistía Internacional cooperó estrechamente con el primer Alto Comisionado para los Derechos Humanos y espera hacerlo también con su sucesor. Aunque las propuestas formuladas en este documento no constituyen un programa exhaustivo, surgen de la experiencia de Amnistía Internacional en su trabajo con el primer Alto Comisionado y de su crítica de las actividades de éste. En el presente documento se resume un programa para el próximo Alto Comisionado en las siguientes áreas:

- denuncia de los gobiernos que no cooperen con las Naciones Unidas o sigan violando sistemáticamente derechos humanos;

- protección y promoción de los derechos humanos individuales mediante contactos con los gobiernos;

- trabajo de prevención a través de operaciones sobre el terreno;

- colaboración con el resto del sistema de las Naciones Unidas;

- integración de los derechos de la mujer;

- defensa de la universalidad y el fortalecimiento del marco jurídico;

- contactos con las organizaciones no gubernamentales.

PALABRAS CLAVE: ONU1 / ORGANISMOS DE LA ONU / COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA ONU / INSTRUMENTOS DE DERECHOS HUMANOS / ACCIONES RECOMENDADAS/

Esta hoja resume un documento titulado Programa para un nuevo Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Índice AI: IOR 40/08/97/s), publicado por Amnistía Internacional en abril de 1997. Quienes deseen más información o emprender alguna acción al respecto deberán consultar el documento completo.

SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 8DJ, REINO UNIDO

TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL (EDAI), ESPAÑA

Amnistía Internacional

Programa para un nuevo

Alto Comisionado de las

Naciones Unidas para

los Derechos Humanos

Abril de 1997

Índice AI: IOR 40/08/97/s

Distr: SC/PG/PO

SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 8DJ, REINO UNIDO

TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNACIONAL, ESPAÑA

Programa para un nuevo Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos

El nuevo Alto Comisionado para los Derechos Humanos tiene la oportunidad de convertir la promoción y la protección de los derechos humanos en todo el mundo en piedra angular del trabajo de la ONU para el próximo milenio. Se ha hecho caso omiso de las cuestiones de derechos humanos, se les ha quitado importancia, se han olvidado, relegado y rechazado en aras de la llamada realpolitik. Incluso dentro del debate sobre los derechos humanos, determinados derechos han quedado marginados dentro del pequeño espacio concedido a los derechos humanos en la ONU. Los derechos de la mujer y de los pueblos indígenas nunca han recibido un apoyo adecuado; los derechos económicos, sociales y culturales han sido ensalzados con rectitud retórica por los gobiernos, pero nunca abordados adecuadamente en el programa de la ONU. El mandato del Alto Comisionado consiste en «promover y proteger el disfrute efectivo por parte de todos de todos los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales»(1). El nuevo Alto Comisionado tiene ahora la oportunidad de hacerse cargo de las normas y los principios de los derechos humanos, que han sido tan cuidadosamente concebidos en los pasillos y en las salas de conferencias de la ONU, y utilizarlos como parte integrante del trabajo de la ONU en las áreas de desarrollo, democratización, y mantenimiento de la paz y la seguridad.

En este informe se examinan algunas de las expectativas forjadas en torno al Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Se intenta, asimismo, extraer algunas enseñanzas del modo en que el primer Alto Comisionado para los Derechos Humanos, José Ayala-Lasso (Ecuador), ejerció sus atribuciones durante los últimos tres años. Por último, el informe está orientado hacia el futuro. Se abordan algunos desafíos inmediatos que la administración provisional de Ralph Zacklin tiene por delante y se proponen una serie de recomendaciones dirigidas a las Naciones Unidas, para que el próximo Alto Comisionado para los Derechos Humanos sea más eficaz en la promoción y la protección de todos los derechos humanos en todo el mundo.

Orígenes de la idea

Hace cincuenta años, en el segundo periodo de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, en diciembre de 1947, se propuso que las Naciones Unidas deberían designar un alto funcionario que se ocupara de defender los derechos humanos. La idea fue propuesta en una carta remitida por el delegado francés, René Cassin, al Presidente de la Comisión, Eleanor Roosevelt de Estados Unidos. En aquella época, la idea era ir más allá de los derechos contenidos en el proyecto de la Declaración Universal, para defender de manera efectiva a las víctimas individuales ante un tribunal internacional. En las décadas de los años cincuenta y sesenta, el concepto de Alto Comisionado adquirió un nuevo giro. Las propuestas formales presentadas por Uruguay y Costa Rica a la Comisión de Derechos Humanos de la ONU hacían referencia a una oficina que habría de recopilar información y de observar el cumplimiento de los tratados de derechos humanos que estaban redactándose en aquella época.

En el periodo preliminar a la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, varias organizaciones no gubernamentales, entre ellas Amnistía Internacional, presionaron en favor de la creación de un nuevo cargo de alto funcionario de la ONU en el área de los derechos humanos (véase Anexo). La decisión adoptada en 1993 por la Asamblea General de crear el Alto Comisionado respondió en parte a las demandas de las organizaciones no gubernamentales, pero estuvo también encuadrada en una nueva fase de la historia de los derechos humanos en las Naciones Unidas. El supuesto de que la resolución debía adoptarse por consenso, y de que el Alto Comisionado debería cooperar con todos los Estados en todo momento, anunciaba lo que algunos observadores han denominado la «diplomatización» de los derechos humanos. Forjado a través del consenso de diplomáticos, el Alto Comisionado asumió una función marcadamente diplomática.

El nombramiento del embajador Ayala-Lasso, Representante Permanente de Ecuador ante la ONU en Nueva York y presidente del Grupo de Trabajo que había redactado la resolución de la Asamblea General, implicó que, desde el principio, el Alto Comisionado estuviera imbuido del espíritu de consenso que había influido tanto en el debate de Viena y de la Asamblea General. El embajador Ayala-Lasso había logrado hábilmente el consenso sobre el texto de la resolución, negociando las diferentes demandas y complaciendo a todas las partes. Por consiguiente, sabía cuáles eran los límites de lo que los Estados aceptarían de este nuevo cargo. Además, aprovechó las oportunidades que tenía de utilizar la diplomacia discreta para negociar acuerdos sin poner en una situación comprometida a los representantes de los Estados. José Ayala-Lasso, como primer Alto Comisionado para los Derechos Humanos, afirmó desde el principio que promovería un nuevo enfoque de los derechos humanos en las Naciones Unidas. Mantendría un diálogo constante con los Estados miembros y procuraría cooperar con ellos. La palabra más asociada con el nuevo cargo era «diplomacia».

1. Aspectos del periodo de José Ayala-Lasso en el cargo - Enseñanzas para el futuro

1.1 Misiones diplomáticas

Una de las características del periodo de José Ayala-Lasso en el cargo fueron sus viajes diplomáticos para reunirse con gobiernos y otros representantes a fin de promover un «diálogo» sobre derechos humanos. En esta actividad, se desarrolló un abismo entre las expectativas y los resultados. El Alto Comisionado viajó a Alemania, Australia, Austria, Bhután, Bosnia-Herzegovina, Burundi, Camboya, Canadá, Colombia, Costa Rica, Croacia, Cuba, Dinamarca, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Gabón, India, Indonesia, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Malawi, Nepal, Noruega, Panamá, República de Corea, Ruanda, la Santa Sede, Suecia, Suiza (como Estado anfitrión), Túnez y la República Federal de Yugoslavia. Se esperaba, obviamente, que el Alto Comisionado hiciera públicas declaraciones claras sobre el historial de derechos humanos de los gobiernos con los que se reunía. En cambio, pronunció discursos que parecían, sencillamente, elogiar los esfuerzos de los gobiernos y ocultar las violaciones de derechos humanos que estaban en la mente de todos.

Tanto los gobiernos como las organizaciones no gubernamentales interpretaron como una debilidad este silencio de José Ayala-Lasso sobre la naturaleza de las violaciones de derechos humanos que estaban produciéndose. Además, esa actitud restó atractivo al Alto Comisionado ante los medios de comunicación y la opinión pública. Sin embargo, el alcance de estos problemas no se reduce a una cuestión de imagen. Las herramientas del oficio de Alto Comisionado deben incluir decir la verdad sobre el historial de derechos humanos de un gobierno. Si los gobiernos saben que no es probable que el Alto Comisionado les ponga públicamente en una situación comprometida, se sentirán tentados de simular que cooperan y no experimentarán ninguna necesidad de poner fin a las violaciones de derechos humanos en su país.

José Ayala-Lasso se caracterizó por el hecho de no hacer frente a los responsables de graves violaciones de derechos humanos. Se mostró incluso deseoso de prestar servicios de asesoramiento y asistencia técnica a gobiernos que mostraban escasa disposición a introducir cambios. Amnistía Internacional reaccionó con optimismo ante algunos discursos de José Ayala-Lasso sobre la necesidad de poner fin a la impunidad, que él describió como «moralmente repugnante y un insulto a nuestro sentido de la justicia»(2). Sin embargo, estos rotundos sentimientos no se concretaron en ningún tipo de voluntad de hacer frente a la realidad de países concretos. Por ejemplo, preocupó a Amnistía Internacional que José Ayala-Lasso no pusiera de relieve, ni durante su visita de junio de 1996 ni después, el grave deterioro de la situación de los derechos humanos en Túnez. Las visitas que hacía a los países el «funcionario de las Naciones Unidas con mayor responsabilidad respecto a las actividades de derechos humanos de la ONU» no debían ser «de promoción»(3), como sugirió el propio José Ayala-Lasso.

Obviamente, nunca se supuso que el Alto Comisionado fuera un «super relator», que investigara las denuncias de violaciones de derechos humanos y dejara constancia de ellas en informes detallados. Sin embargo, estos viajes por todo el mundo a veces socavaron, en lugar de reforzar, el trabajo de los relatores especiales de la Comisión y de otros expertos designados de las Naciones Unidas. Por ejemplo, el viaje que el Alto Comisionado realizó en diciembre de 1994 a Colombia se llevó a cabo sin apenas consultar a los dos relatores temáticos que habían visitado el país dos meses antes. Amnistía Internacional considera que todas las visitas del Alto Comisionado deben estar basadas en las acciones realizadas por otros órganos de derechos humanos de las Naciones Unidas. Además, las ofertas de asistencia técnica que se hagan durante esas visitas deben supeditarse a la capacidad del Centro de Derechos Humanos para satisfacerlas y a la disposición del gobierno de que se trate para llevar a efecto las recomendaciones.

Otro problema planteado en el contexto de las «visitas de diálogo» fue el hecho de que José Ayala-Lasso no hizo públicos los resultados de misiones especiales enviadas por él para evaluar la situación de los derechos humanos con vistas a establecer oficinas sobre el terreno. Los resultados de la visita de evaluación a Colombia realizada por Philippe Texier (miembro experto del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de las Naciones Unidas) en agosto de 1995 siguen sin conocerse. Es difícil comprender por qué el informe de esta importante visita, y en concreto sus conclusiones y recomendaciones, no se hicieron públicos durante los 13 meses que duró el debate sobre la creación de una oficina de derechos humanos en Bogotá. Por lo que respecta a otra visita de evaluación similar, enviada a Chechenia en mayo de 1995, nunca se dieron a conocer los resultados del «diálogo en curso». Cuesta entender cómo la comunidad internacional puede complementar y apoyar los programas de derechos humanos del Alto Comisionado, si las actividades decisivas están envueltas en el secreto.

En algunos casos, las invitaciones dirigidas al Alto Comisionado para que realizara una visita han procedido del mismo país que negaba el acceso a un relator especial o de países en plena negociación de cara a la visita de un relator o un grupo de trabajo. Amnistía Internacional considera que, cuando el Alto Comisionado acepta visitar esos países, puede socavar con su decisión la labor de los mecanismos de investigación sobre los derechos humanos, al permitir que el gobierno se presente como cooperador con las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. Como principio general, Amnistía Internacional insta al nuevo Alto Comisionado para los Derechos Humanos a que evite visitar esos países, a menos que el objetivo sea precisamente asegurar una visita adecuada por parte del mecanismo experto en derechos humanos competente.

1.2. Misiones sobre el terreno

Sería erróneo caracterizar el periodo de José Ayala-Lasso en el cargo como exclusivamente centrado en el diálogo diplomático con los gobiernos. Una de las expectativas subyacentes a la creación del Alto Comisionado para los Derechos Humanos era que capacitaría a las Naciones Unidas para reaccionar con mayor rapidez ante las eventuales crisis de los derechos humanos. En su segundo día en el cargo, José Ayala-Lasso tuvo que hacer frente al homicidio simultáneo de los presidentes de Ruanda y Burundi y a la instigación de los homicidios genocidas de Ruanda. Ante la completa pasividad de la comunidad internacional, José Ayala-Lasso propuso que se convocara un periodo de sesiones especial de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. Amnistía Internacional pidió lo mismo. Después, José Ayala-Lasso viajó a Ruanda y a Burundi. A su regreso a Ginebra, se convocó el periodo de sesiones especial y, el 25 de mayo de 1994, se decidió designar un relator especial para Ruanda. La Comisión pidió también al Alto Comisionado que adoptara las disposiciones necesarias para enviar a Ruanda un equipo de funcionarios expertos en derechos humanos. En una iniciativa paralela, José Ayala-Lasso pidió que se incluyera un proyecto piloto de asistencia técnica específica en un programa preventivo para «salvar al pueblo de Burundi».

Estos dos proyectos tropezaron inmediatamente con dificultades. En primer lugar, los Estados miembros de las Naciones Unidas, que habían convenido por consenso crear el Alto Comisionado y enviar funcionarios expertos en derechos humanos a Ruanda y a Burundi, no facilitaron con prontitud los recursos, el equipo y la asistencia necesarios para establecer operaciones eficaces. En segundo lugar, esta nueva instrumentación del programa de derechos humanos fue acometida por el Centro de Derechos Humanos sin ninguna experiencia previa en la implantación de representaciones similares sobre el terreno. En tercer lugar, la confusión en cuanto a las prioridades y la falta de orientación dejaron sin timón las operaciones, mientras intentaban proteger los derechos humanos en países que vivían bajo la sombra del genocidio.

Amnistía Internacional ha detallado en otro documento sus preocupaciones en relación con los problemas iniciales de la operación en Ruanda (véase Anexo). Lo importante en este contexto es que José Ayala-Lasso consiguió crear esas operaciones, que, al final de 1996, ya producían algunos informes oportunos sobre violaciones de derechos humanos y trabajaban con las autoridades en una serie de proyectos. Sin embargo, con el deterioro de la situación de seguridad en la región de los Grandes Lagos, el trabajo sobre el terreno en materia de derechos humanos se ha vuelto más difícil. En febrero de 1997, cinco miembros de la operación de Ruanda fueron brutalmente asesinados en Cyangugu. Esta situación ha dado lugar a la retirada de Kigali de varios trabajadores sobre el terreno y ha tenido repercusiones para el trabajo sobre el terreno en materia de derechos humanos en Burundi y en el este de Zaire.

La paradoja es que los Estados reconocen la importancia de disponer de información precisa obtenida sobre el terreno, pero no están dispuestos a facilitar los medios necesarios. El ejemplo más reciente ha sido el comportamiento del Consejo de Seguridad de la ONU el 7 de marzo de 1997. En su declaración presidencial, el Consejo de Seguridad expresó su satisfacción por el envío de una misión de investigación de la ONU al este de Zaire, pero no intentó facilitar recursos, ayuda logística, seguridad o un marco para que se llevara a cabo esa misión. Mientras se espere que el Alto Comisionado para los Derechos Humanos responda a este tipo de solicitudes sin ninguna capacidad para hacerlo, existirá un profundo abismo entre las expectativas y la respuesta.

Si esta reciente confusión con respecto a Zaire fuera el ejemplo aislado de un órgano político de la ONU que da a la secretaría el mandato de que realice un trabajo sobre derechos humanos, y después no facilita medios visibles de apoyo, probablemente podría remediarse fácilmente. Sin embargo, el problema es endémico. El Consejo de Seguridad ha fomentado el empleo de observadores de los derechos humanos en Burundi, ha pedido al Secretario General que cree una comisión de investigación en Burundi, y ha aprobado la designación de un encargado de los derechos humanos para que trabaje en nombre del Alto Comisionado en Abjazia, Georgia. Sin embargo, en ningún caso ha facilitado el Consejo de Seguridad los medios económicos y el apoyo necesarios para estas iniciativas. De igual modo, la Asamblea General y la Comisión están dispuestas a apoyar el uso de funcionarios sobre el terreno en materia de derechos humanos en los contextos de Iraq, la antigua Yugoslavia, Camboya, Sudán, Colombia, Zaire, Ruanda y Burundi. Ahora bien, no son tan diligentes para asegurar algún tipo de apoyo presupuestario periódico, que permita que las operaciones puedan gestionarse de manera profesional y con alguna perspectiva de éxito a largo plazo.

En algunos casos, la reflexión y el diálogo sobre el ámbito de competencias de una misión propuesta en materia de derechos humanos han sido prácticamente nulos. Con respecto a Indonesia y Timor Oriental, las autoridades acordaron estudiar la posibilidad de que el Alto Comisionado designara un encargado de programa en el marco del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Yakarta. La idea era que este encargado realizara un seguimiento de la aplicación del acuerdo de cooperación técnica. La ausencia de una misión de evaluación a cargo de personal experimentado o de enviados expertos, y la falta de acuerdo sobre el viaje y el mandato, inducen a pensar que el proyecto será poco significativo. Amnistía Internacional ha descrito con detalle algunas de las actividades que podría llevar a cabo una pequeña oficina en Yakarta (véase Anexo). Hasta ahora, no hay ningún dato que indique que el Alto Comisionado haya progresado hacia la implantación de una representación eficaz en Yakarta. Es probable que los aplazamientos de esta iniciativa hayan permitido al gobierno indonesio eludir el escrutinio de otros órganos de las Naciones Unidas, como la Comisión de Derechos Humanos. Mientras el gobierno no indique de forma inequívoca que aplicará las recomendaciones de la ONU, será cuestionable que ésta sea una iniciativa útil.

José Ayala-Lasso perseveró en el desarrollo de operaciones sobre el terreno a pesar del apoyo mínimo del resto del sistema de las Naciones Unidas y de los Estados miembros de la ONU. En febrero de 1997, cuando José Ayala-Lasso dimitió, tenía a su cargo 289 trabajadores y asesores sobre el terreno en materia de derechos humanos en: Albania (1), Burundi (31), Camboya (50), Antigua República Yugoslava de Macedonia (1), Bosnia-Herzegovina (9), Croacia (6), República Federal de Yugoslavia (4), Abjazia, Georgia (1), Haití (1), Letonia (1), Malawi (1), Mongolia (3), Gaza, Palestina (1), Papúa Nueva Guinea (1), Ruanda (174), Togo (1), y Zaire (3). Es esencial que, después de la repentina partida de José Ayala-Lasso, se facilite a estas operaciones el apoyo y la orientación que necesitan. El nuevo Alto Comisionado y su adjunto tendrán que ocuparse de garantizar la financiación adecuada para que estas operaciones sobre el terreno sean profesionales, de contratar personal experimentado que asegure la eficacia del trabajo en materia de derechos humanos, y de establecer vínculos entre el trabajo de estas operaciones sobre el terreno y los órganos políticos de las Naciones Unidas.

1.3. Reestructuración del Centro

Una tercera cuestión que dominó el periodo de José Ayala-Lasso en el cargo fue la reestructuración del Centro de Derechos Humanos. Este largo y arcano proceso ha hecho que cundan en buen parte del personal el desaliento y la preocupación por su futuro y el futuro de su trabajo. Por supuesto, los objetivos de la reestructuración son indiscutibles: eficacia, respuesta a las nuevas necesidades «en la sede y sobre el terreno», «creación de una nueva cultura de trabajo», mejora de la comunicación, nuevas asociaciones, y cooperación con «otras partes de la circunscripción de los derechos humanos»(4). Los intentos de mejorar la gestión de los recursos humanos, los asuntos económicos, la información y las relaciones exteriores están empezando a dar fruto. (Por ejemplo, los detalles sobre las visitas del Alto Comisionado y las próximas reuniones de los órganos creados en virtud de tratados están actualmente disponibles en Internet y en formato impreso). En el marco de las próximas designaciones de personal en el Centro de Derechos Humanos, habrá un nuevo nivel de dirección cuyo cometido consistirá en inculcar al personal el sentido de su misión, así como en establecer una correspondencia entre las cualificaciones disponibles y los desafíos que se planteen al programa de derechos humanos. El nuevo Alto Comisionado deberá abordar con carácter de urgencia la actual reorganización del Centro. Amnistía Internacional considera que la reestructuración debe dar lugar a un reforzamiento de los conocimientos técnicos sobre países y regiones, a un aumento de la capacidad de análisis de las tendencias geopolíticas y de los derechos humanos, y a un apoyo más profesional de las operaciones sobre el terreno. Una mayor integración en el Centro de las cuestiones sobre países y temáticas debe servir para que el nuevo Alto Comisionado defina estrategias eficaces para mejorar los derechos humanos en países concretos. El nuevo Alto Comisionado sólo podrá hacerlo adecuadamente si cuenta con el apoyo de todas las partes del sistema de la ONU.

1.4. Relaciones con el resto del sistema de las Naciones Unidas

Mediante la cooperación con los organismos de la ONU operativos sobre el terreno, el Alto Comisionado debe esforzarse por difundir las ideas que sustentan los instrumentos de derechos humanos más allá de los pasillos de las Naciones Unidas. Cooperando con los organismos especializados y otros órganos de las Naciones Unidas en lugares como: Bonn (Voluntarios de las Naciones Unidas), Ginebra (Organización Internacional del Trabajo y Organización Mundial de la Salud), Nairobi (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente), Nueva York (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Fondo de las Naciones Unidas para la Población, Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, y Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), París (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura), Roma (Programa Mundial de Alimentos y Organización para la Alimentación y la Agricultura), Santo Domingo (Instituto Internacional de Investigación y Formación para el Avance de la Mujer), Viena (División de prevención del delito y justicia penal, y Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente) y Washington (Banco Mundial), el nuevo Alto Comisionado debe garantizar que los instrumentos de derechos humanos influyen en todos los aspectos del trabajo de la ONU. La labor de José Ayala-Lasso con éstos y otros organismos no progresó tanto como se podía esperar.

Además de mantenerse en contacto con los organismos de la ONU, el Alto Comisionado debe participar para que todos los nuevos textos que se adopten en la ONU contengan las mejores normas posibles de derechos humanos. José Ayala-Lasso colaboró en los procesos que finalizaron en la Cumbre Mundial de Copenhague para el Desarrollo Social, la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, de Pekín, y la Conferencia de Estambul sobre Asentamientos Humanos. En algunos casos, la defensa de derechos, como el relativo a la vivienda, fue importante para garantizar un resultado aceptable en la Conferencia. Sin embargo, el valor de estas reuniones dependerá del seguimiento que tengan a escala nacional e internacional. El próximo Alto Comisionado para los Derechos Humanos deberá encontrar la forma de estimular a los gobiernos para que lleven a efecto los planes de acción con los que se comprometieron en Viena, Pekín y Estambul.

1.5. Países olvidados

Por último, debemos recordar que la iniciativa de crear un Alto Comisionado surgió en parte de la sensación de que los órganos políticos de la ONU con frecuencia pasaban por alto determinadas situaciones de los derechos humanos. José Ayala-Lasso reconoció la necesidad de tomar medidas para abordar las «tragedias silenciosas», pero apenas se hicieron planes concretos para resolver situaciones como las de Sierra Leona, Liberia o Angola. En todos estos países, la protección y la promoción de los derechos humanos desempeñarán una función decisiva durante su transición del conflicto a la estabilidad. Sin embargo, en ninguna de estas situaciones se ha desarrollado, en el marco del programa de derechos humanos de la ONU, una estrategia para trabajar con las autoridades en materia de consolidación de la paz después del conflicto, a pesar de la presencia de unos 17 funcionarios de la ONU sobre el terreno en las misiones de mantenimiento de la paz en Angola (14) y Liberia (3). El próximo Alto Comisionado deberá ocuparse de éstas y otras situaciones frágiles para situar los derechos humanos en el centro del esfuerzo de consolidación de la paz.

2. Configuración de un Programa para el próximo Alto Comisionado para los Derechos Humanos

Amnistía Internacional colaboró estrechamente con el primer Alto Comisionado para informarle de la situación de los derechos humanos en los países que visitaba, plantear cuestiones que requerían una iniciativa dentro del sistema de la ONU, y reforzar la eficacia del programa de derechos humanos de la ONU. Amnistía Internacional presentó un memorándum detallado a José Ayala-Lasso en agosto de 1996, con una serie de recomendaciones. La organización espera con interés trabajar con el próximo Alto Comisionado, y ofrece aquí algunas propuestas que se desprenden de la crítica expuesta en la primera parte de este documento. Estas propuestas no constituyen un programa exhaustivo; son producto de la experiencia de Amnistía Internacional en su trabajo con el primer Alto Comisionado para los Derechos Humanos.

2.1. Denuncia de los gobiernos que no cooperen con las Naciones Unidas o sigan violando sistemáticamente derechos humanos. El nuevo Alto Comisionado debe estar dispuesto a enfrentarse con los gobiernos cuando sea necesario. Es preciso adoptar una posición firme si los gobiernos se niegan a cooperar con la maquinaria de derechos humanos de la ONU, si el diálogo constructivo no lleva a compromisos y a cambios, o si una situación se deteriora rápidamente. Cuando se cometan atrocidades, como delitos contra la humanidad o crímenes de guerra, el Alto Comisionado tiene el deber de hacer frente a las violaciones graves de derechos humanos, determinar cuáles son las autoridades responsables y proponer una respuesta adecuada por parte de la comunidad internacional. Las declaraciones públicas del primer Alto Comisionado sobre situaciones como las de Chechenia, los Territorios Ocupados israelíes y Afganistán fueron llamamientos genéricos dirigidos a todas las partes para que acataran las normas internacionales. Es preciso que los autores de violaciones de derechos humanos asuman sus responsabilidades, mediante declaraciones detalladas e innovadoras a los medios de comunicación. Esto implica que el próximo Alto Comisionado deberá definir una estrategia para el trabajo con los medios de comunicación y designar al menos un encargado de prensa o un portavoz.

2.2. Protección y promoción de los derechos humanos individuales mediante contactos con los gobiernos. El Alto Comisionado para los Derechos Humanos disfrutará de oportunidades únicas para plantear casos individuales a las autoridades gubernamentales pertinentes. La autoridad moral y política del Alto Comisionado debe invocarse para proteger a las personas cuyos derechos estén siendo amenazados o violados. El primer Alto Comisionado utilizó estas facultades con extremada moderación. Aunque se hicieron llamamientos en favor de Ken Saro Wiwa, se pasaron por alto otras oportunidades de plantear a jefes de Estado violaciones específicas de la legislación internacional. Siempre habrá cabida para los enfoques diplomáticos, mientras la diplomacia discreta no se convierta en diplomacia callada.

2.3. Trabajo de prevención a través de operaciones transparentes sobre el terreno. Una de las consideraciones que llevó a la creación de las operaciones de Ruanda y Burundi fue que la información obtenida sobre el terreno serviría a las Naciones Unidas para adoptar medidas encaminadas a prevenir nuevas violaciones de derechos humanos. Deben publicarse, como documentos oficiales de la ONU, informes de todas las operaciones sobre el terreno, que deben tener una respuesta en acciones significativas por parte de los gobiernos. Estos informes analíticos deben ponerse a disposición de la Comisión de Derechos Humanos y de la Asamblea General, y difundirse también dentro del país al que se refieran. Estos informes periódicos deben incluir descripciones de las denuncias de abusos contra los derechos humanos recibidas por la operación, de las medidas tomadas por la operación para investigar o corregir esos abusos, y de la reacción de las autoridades a las recomendaciones formuladas por la operación sobre el terreno.

Aunque José Ayala-Lasso empezó a acercar el Centro de Derechos Humanos a los organismos operativos, como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, aún tienen que elaborarse los aspectos técnicos de la cooperación. Por otra parte, existe una necesidad real de explicar la utilidad del programa de derechos humanos a departamentos de la secretaría, como los de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, Asuntos Políticos y Asuntos Humanitarios. El próximo Alto Comisionado para los Derechos Humanos debe encontrar nuevas formas de trabajar con las herramientas operativas del sistema de la ONU, para que las misiones responsables de los derechos humanos sobre el terreno funcionen con el apoyo y la cooperación de todo el sistema de las Naciones Unidas. En la actualidad, existen nuevas oportunidades para realizar actividades de asistencia técnica con organismos pertinentes, como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. El nuevo Alto Comisionado deberá conocer a fondo los puntos fuertes del trabajo actual de asistencia técnica y saber concretar este trabajo en mejoras duraderas en los países que soliciten asistencia técnica.

2.4. Colaboración con el resto del sistema de las Naciones Unidas. Para empezar a cumplir el mandato de coordinar las actividades de derechos humanos de todo el sistema de las Naciones Unidas, el nuevo Alto Comisionado deberá fortalecer considerablemente la oficina de enlace en Nueva York. El reforzamiento de las actividades de los departamentos de Asuntos Políticos y Operaciones de Mantenimiento de la Paz de Nueva York podría dar lugar a nuevos acuerdos de trabajo. De este modo, podrían extraerse enseñanzas de la reciente creación de misiones sobre el terreno por parte de la secretaría, radicada en Nueva York. Se podría hacer acopio de la experiencia colectiva para mejorar la planificación y la ejecución de las actividades de las misiones del Alto Comisionado sobre el terreno. La creación por parte del Secretario General, Kofi Annan, de cuatro grupos básicos que, dentro de la secretaría, se ocuparán de las áreas de paz y seguridad, cuestiones humanitarias, desarrollo, y asuntos sociales y económicos ha abierto la posibilidad de incrementar la coordinación política. El Secretario General ha afirmado con respecto a estos grupos que «por supuesto, los derechos humanos... están integrados transversalmente en todos ellos». Esta integración de los derechos humanos ofrece al próximo Alto Comisionado nuevas posibilidades para promover esos derechos de forma coordinada en las Naciones Unidas. Es conveniente que el nuevo Alto Comisionado aborde estas cuestiones antes de las reuniones que se mantendrán en la ONU en 1998 para revisar los progresos de la aplicación de la Declaración y Programa de Acción de Viena.

2.5. Integración de los derechos de la mujer.Una parte del programa del nuevo Alto Comisionado debe estar dedicada a la promoción de los derechos de la mujer en tanto que derechos humanos y a garantizar, según requiere la Declaración y Programa de Acción de Viena, que «la cuestión de los derechos humanos de la mujer debe formar parte integrante de las actividades de derechos humanos de las Naciones Unidas, en particular la promoción de todos los instrumentos de derechos humanos relacionados con la mujer» (Parte I, párrafo 18). La Declaración de Viena no sólo hace hincapié en la integración de los derechos de la mujer en el programa de derechos humanos, sino que insiste también en que «la igualdad de condición de la mujer y sus derechos humanos deben integrarse en las principales actividades de todo el sistema de las Naciones Unidas» (Parte II, párrafo 37). El Alto Comisionado se encuentra en una posición especialmente ventajosa para llevar a cabo estos mandatos. El próximo Alto Comisionado deberá encontrar formas concretas de garantizar esta «doble integración», a fin de que todo el sistema de las Naciones Unidas empiece a trabajar en favor de los derechos de la mujer. Demasiado a menudo se supone que la coordinación y la integración provienen de reuniones a alto nivel o seminarios conjuntos. En la práctica, el nuevo Alto Comisionado tendrá que desarrollar un complejo enfoque para lograr que el programa de derechos humanos y todo el sistema de la ONU sean sensibles a las cuestiones relacionadas con los sexos. Esto implicará no sólo promover la contratación de personal con conocimientos técnicos específicos en materia de derechos humanos de la mujer, sino también fomentar un análisis de las consecuencias específicas para cada sexo de las diferentes legislaciones y políticas. El nuevo Alto Comisionado puede asumir los compromisos formulados en Viena y Pekín y desarrollar una estrategia para la aplicación de los derechos de la mujer.

2.6. Defensa de la universalidad y el fortalecimiento del marco jurídico.Como líder en materia de derechos humanos, el nuevo Alto Comisionado deberá defender las normas y los logros que ya existen. Esto implicará adoptar una postura firme cuando la legitimidad o la universalidad de las normas de las Naciones Unidas estén amenazadas. Significará también promover el fortalecimiento del marco y los mecanismos existentes. El nuevo Alto Comisionado debe ocuparse seriamente del renqueante proyecto de declaración sobre «defensores de los derechos humanos». José Ayala-Lasso pidió en su informe de 1997 a la Comisión de Derechos Humanos que se llevara a término esta declaración, como contribución adecuada a la conmemoración del cincuenta aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1998. El nuevo Alto Comisionado tendrá que interceder ante los gobiernos para que el texto que se adopte mejore de manera significativa la protección de los derechos humanos. Otros textos que actualmente están elaborándose en forma de protocolos opcionales prevén la posibilidad de presentar denuncias individuales en las áreas de los derechos de la mujer y los derechos económicos, sociales y culturales. El apoyo del nuevo Alto Comisionado a estas iniciativas puede servir para que estos conjuntos de derechos empiecen a recibir la misma consideración que se ha dado a los derechos civiles y políticos en el sistema de las Naciones Unidas. Asimismo, el nuevo Alto Comisionado debe seguir luchando contra la impunidad y mantener el apoyo de José Ayala-Lasso para que en 1998 se lleve a término el estatuto de un tribunal penal internacional permanente y eficaz.

2.7. Contactos con las organizaciones no gubernamentales.Aunque el primer Alto Comisionado hizo una serie de intentos de mantener contactos con organizaciones no gubernamentales, fue decepcionante que no informara a la comunidad no gubernamental sobre sus actividades y que no solicitara su asesoramiento experto sobre las propuestas. Las organizaciones no gubernamentales suministran mucho oxígeno al programa de derechos humanos. La mayor parte de la información facilitada a las Naciones Unidas procede de organizaciones no gubernamentales y los programas se ejecutan con frecuencia por mediación de socios no gubernamentales. Aunque la presencia de organizaciones no gubernamentales resulte a veces abrumadora para las Naciones Unidas y sus Estados miembros, sólo a través de la acción de organizaciones no gubernamentales de todos los sectores podrá el programa de derechos humanos de la ONU transformar los hábitos y las estructuras que sustentan las violaciones de derechos humanos. El próximo Alto Comisionado para los Derechos Humanos podría empezar a trabajar con organizaciones de derechos humanos, grupos que trabajan en favor del medio ambiente, grupos de mujeres, sindicalistas y pueblos indígenas, para que las ideas y la información sobre los derechos humanos lleguen a sectores de la sociedad civil y a partes del sistema de la ONU a las que aún no han llegado.

ANEXO

Selección de documentos de Amnistía Internacional relacionados con el

Alto Comisionado para los Derechos Humanos.

Open letter to UN Secretary-General, Kofi Annan, on the appointment of the next High Commissioner for Human Rights, Ref. AI equipo LIOP/NH/IO, 27 de marzo de 1997

'Next High Commissioner for Human Rights must confront human rights abusers' Índice AI: IOR 40/05/97, comunicado de prensa, 21 de febrero de 1997.

Indonesia y Timor Oriental: Visita a Indonesia y Timor Oriental del alto comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos 4-8 de diciembre de 1995: Nota informativa para los medios de comunicaciónÍndice AI: ASA 21/61/95/s, noviembre de 1995.

Rwanda and Burundi: a call for action by the international communityÍndice AI: AFR 02/24/95, septiembre de 1995.

Peace-keeping and Human Rights Índice AI: IOR 40/01/94, enero de 1994.

'First United Nations High Commissioner for Human Rights Named' Índice AI: IOR 41/WU 02/1994, 1 de febrero de 1994

A High Commissioner for Human Rights: Time for Action Índice AI: IOR 41/35/93, octubre de 1993.

World Conference on Human Rights - Facing Up to the Failures: Proposals for Improving the Protection of Human Rights by the United NationsÍndice AI: IOR 41/16/92, diciembre de 1992.

Programa para un nuevo Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos

Amnistía Internacional, 14 de noviembre de 1991

Índice AI: ASA 21/23/91/s

INTERNO(Sólo miembros de AI) Índice AI: IOR 40/08/97/s

Distr: SC/PG/PO

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Amnistía Internacional

Secretariado Internacional

1 Easton Street

Londres WC1X 8DJ

Reino Unido

Abril de 1997

SEPAREN ESTA HOJA DEL DOCUMENTO PRINCIPAL

ANTES DE COPIARLO O DISTRIBUIRLO

PARA USO EXTERNO

Programa para un nuevo Alto Comisionado de las Naciones Unidas

para los Derechos Humanos

ACCIONES RECOMENDADAS

Por favor, asegúrense de que todas las personas pertinentes de su Sección reciben copias de este documento, y de que se archiva debidamente para futuras consultas. Este documento contiene recomendaciones relacionadas con aspectos diferentes del trabajo de AI ante las Naciones Unidas, que pueden interesar a diferentes personas que trabajen en distintos proyectos dentro de la Sección. Además, les rogamos que realicen tantas de las siguientes recomendaciones como les sea posible.

1. Se ruega a todas las Secciones que hagan llegar este documento al ministro de Asuntos Exteriores de su país. Pueden enviar el documento por correo, junto con una carta de presentación en la que soliciten una reunión con los funcionarios competentes del Ministerio de Asuntos Exteriores.

2. Se anima a todas las Secciones a que promuevan una reunión con representantes de su Ministerio de Asuntos Exteriores para comentar el documento y recibir alguna respuesta gubernamental. Informen a Mel James, Martin Macpherson o Hilary Hunt, del Equipo de Relación con Organizaciones Internacionales, en el SI, de los detalles de las reuniones que mantengan.

3. Den a conocer este informe a los medios de comunicación. Puede utilizarse para un artículo completo o como información de referencia para los artículos que se escriban sobre el nuevo Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Recuerden a los periodistas este documento cuando el Secretario General de las Naciones Unidas nombre al nuevo Alto Comisionado, y cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas apruebe el nombramiento. (Se ha redactado un comunicado de prensa, que se publicará en cuanto se anuncie el nombramiento del nuevo Alto Comisionado para los Derechos Humanos).

4. Hagan llegar este informe a organizaciones no gubernamentales. Una de las observaciones que contiene es que las organizaciones de la sociedad civil tienen una función que desempeñar junto al nuevo Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Diríjanse especialmente a grupos de mujeres, grupos de pueblos indígenas, grupos dedicados a la infancia, y sindicatos.

DISTRIBUCIÓN POR EL SI

El SI ha enviado este documento directamente a: Secciones, coordinadores para el trabajo con organizaciones intergubernamentales y Encargados de Prensa para acción.

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Programa para un nuevo Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos

Amnistía Internacional, 14 de noviembre de 1991

Índice AI: ASA 21/23/91/s

(1) La traducción de esta cita es de EDAI.

Programa para un nuevo Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos

Amnistía Internacional, 14 de noviembre de 1991

Índice AI: ASA 21/23/91/s

(2) La traducción de esta cita es de EDAI.

Programa para un nuevo Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos

Amnistía Internacional, 14 de noviembre de 1991

Índice AI: ASA 21/23/91/s

(3) La traducción de estas citas es de EDAI.

Programa para un nuevo Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos

Amnistía Internacional, 14 de noviembre de 1991

Índice AI: ASA 21/23/91/s

(4) La traducción de estas citas es de EDAI.