ESTADOS UNIDOS

Desprotección de los refugiados haitianos

Desde octubre de 1991, decenas de millares de haitianos han huido de su país como consecuencia de la represión generalizada que contra casi todos los sectores de la sociedad han protagonizado las fuerzas de seguridad después del violento golpe de Estado militar que derrocó al presidente Jean-Bertrand Aristide, el cual había accedido al cargo mediante elecciones. Las principales víctimas fueron los partidarios del presidente derrocado, los residentes de las zonas pobres de Puerto Príncipe o de las zonas rurales, la mayoría de cuyos habitantes eran partidarios del presidente, las organizaciones populares, los grupos de mujeres, los grupos de desarrollo agrario, los sindicatos, los grupos eclesiales y los movimientos juveniles. Cientos de ellos fueron ejecutados extrajudicialmente o detenidos sin orden judicial y torturados; muchos de los que fueron torturados sufrieron lesiones graves y no les permitieron recibir cuidados médicos mientras se hallaban bajo custodia; al menos hay constancia de la muerte bajo custodia de siete de estas personas a causa de malos tratos. Sigue sin haberse aclarado la suerte que corrieron varios de los detenidos, los cuales continúan "desaparecidos". La delegación de Amnistía Internacional que visitó Haití en marzo y abril de 1992 encontró numerosas pruebas de las constantes violaciones de derechos humanos perpetradas por las fuerzas de seguridad o por aquellas personas que colaboraban con ellas y, especialmente de las numerosas violaciones de derechos humanos ¹que había provocado el restablecimiento de los jefes de la policía rural.

Las personas que han huido lo han hecho a causa de la terrible situación que atraviesan los derechos humanos, la pérdida de esperanza de que vuelva al poder el presidente Aristide, y la desesperada situación económica exarcerbada por el embargo comercial y por la extorsión a la que someten los gobernantes militares y sus secuaces a las personas corrientes para obtener dinero. Varios millares han cruzado la frontera con la República Dominicana, mientras que unas 42.000 han huido por mar, al parecer, con la esperanza de llegar a los Estados Unidos.

Las patrullas de la Guardia Costera de Estados Unidos pueden, en virtud de un acuerdo bilateral firmado en 1981 entre Estados Unidos y Haití, interceptar los barcos que transporten a ciudadanos haitianos con la intención de llegar a Estados Unidos aunque estén fuera de sus aguas jurisdiccionales, y devolverlos a Haití. El 18 de noviembre de 1991, el Departamento de Estado anunció que, de los interceptados, sólo los que reunieran las condiciones para solicitar asilo serían autorizados a seguir para interponer una petición de asilo, y que los demás, salvo los que recibieran refugio temporal en otros países de la región, serían devueltos a Haití. Inmediatamente después de este anuncio, las autoridades de Estados Unidos devolvieron a la fuerza a más de 5.00 solicitantes de asilo a Haití. Sin embargo, hasta enero de 1992, una serie de fallos judiciales impidieron que prosiguieran. El 31 de enero de 1992, la Corte Suprema de Estados Unidos emitió una sentencia que permitía la devolución forzosa de estos solicitantes de asilo a Haití.

Desde principios de diciembre de 1991 hasta fines de mayo de 1992, los haitianos interceptados en el mar fueron trasladados a un campamento en la base naval de Estados Unidos en la bahía de Guantánamo, en Cuba. Una vez allí, eran entrevistados por funcionarios del Servicio de Inmigración y Naturalización de Estados Unidos para determinar si tenían "razones convincentes" para solicitar el asilo. Según informes, de las 35.000 personas interceptadas hasta fines de mayo de 1992, se valoró que alrededor de 11.000 tenían "razones convincentes" y la mayoría fueron autorizadas a entrar en Estados Unidos para proseguir con el proceso de petición de asilo ². Unas 24.000 personas fueron devueltas de Guatánamo a Haití en virtud de esta política.

El artículo 33 de la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, el cual es vinculante para Estados Unidos, prohíbe la devolución forzosa de cualquier persona a un país donde su vida o libertad corra peligro de sufrir graves violaciones de derechos humanos. A fin de garantizar que se establecerá adecuadamente quiénes son estas personas y de protegerlas debidamente de la devolución forzosa, es fundamental que los gobiernos permitan a todos los solicitantes de asilo acceder a un proceso de evaluación de sus peticiones completo e imparcial. Los solicitantes de asilo que fueron trasladados a Guantánamo fueron "seleccionados" para averiguar si era probable que tuvieran derecho a pedir asilo y, por tanto, si podían permitirles seguir hasta Estados Unidos para presentar su petición. Amnistía Internacional reconoce que, en virtud de los procedimientos seguidos en Guantánamo, un elevado porcentaje (en algunos momentos hasta el 39 por ciento) de los solicitantes de asilo pasó el proceso de "selección" (es decir, se consideró que tenían "razones convincentes para pedir asilo"). Sin embargo, Amnistía Internacional siente preocupación por lo inadecuado de los procedimientos seguidos en Guantánamo; porque, en contra de las normas internacionales, los solicitantes de asilo no gozaron de la adecuada asistencia letrada ni de la posibilidad de interponer un recurso en caso de que la decisión fuera negativa. En vista de estas preocupaciones, a fines de 1991, Amnistía Internacional pidió a las autoridades estadounidenses permiso para enviar una delegación a Guantánamo, cuyos miembros actuarían de observadores en los procedimientos de selección y entrevistarían a los solicitantes de asilo haitianos y a los funcionarios implicados en la selección, pero su petición fue denegada.

El 24 de mayo de 1992, el presidente Bush emitió una orden ejecutiva por la cual todos los haitianos interceptados en el mar debían ser devueltos a Haití; poco después se anunció que el campamento de Guantánamo se iba a cerrar. Esta decisión priva a los solicitantes de asilo de cualquier posibilidad de que sus casos sean vistos. Desde mayo de 1992 se ha interceptado y devuelto a Haití de esta forma a unas 7.000 personas, sin que las autoridades de Estados Unidos hayan realizado siquiera un intento rápido de oír su petición de asilo. Poco antes de acceder al cargo, el presidente electo Clinton, apartándose de sus declaraciones iniciales, anunció su intención de mantener en vigor la orden ejecutiva del presidente Bush y, a pesar de las constantes protestas de las organizaciones de derechos humanos y de refugiados, las autoridades estadounidenses no han mostrado muestras de ir a a rescindir la orden.

El gobierno de Estados Unidos mantiene que la mayoría de los solicitantes de asilo haitianos son "emigrantes por motivos económicos" y que no hay indicios de que las personas a las que se ha devuelto hayan sido detenidas u objeto de castigos. También afirma que la política que se aprobó a fines de mayo de 1992 era necesaria para proteger la vida de los haitianos, que, de lo contrario, pondrían sus vidas en peligro al huir de su país en barcas inseguras. Sin embargo, a Amnistía Internacional le preocupa seriamente el hecho de que, al amparo de esta política, un gran número de solicitantes de asilo hayan sido devueltos a Haití, donde muchos de ellos corren grave peligro de sufrir violaciones de derechos humanos. Esto constituye una violación flagrante del principio internacionalmente reconocido de no devolución forzosa, y de las obligaciones de Estados Unidos como Estado parte del Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, en virtud del cual está obligado a respetar la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, la cual establece que:

Ningún Estado contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas.

La política del gobierno de Estados Unidos también niega a los haitianos una oportunidad efectiva de ejercer el derecho que les otorta el artículo 14.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, según el cual:

En caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país.

El principio de no devolución forzosa fue subrayado por la Declaración de Cartagena, la cual fue adoptada inicialmente en 1984 por varios Estados centroamericanos, y aprobada en 1985 por la Asamblea General de Organización de Estados Americanos. En dicha declaración se instaba a todos sus Estados miembros, uno de los cuales es Estados Unidos, a que aceptaran sus disposiciones. En su conclusión 5, la Declaración afirma:

la importancia y significación del principio de no devolución (incluyendo la prohibición del rechazo en las fronteras), como piedra angular de la protección internacional de los refugiados. Este principio imperativo en cuanto a los refugiados, debe reconocerse y respetarse en el estado actual del derecho internacional, como un principio de jus congens.

Y en la conclusión 8 establece que:

los países de la región establezcan un régimen sobre tratamiento mínimo para los refugiados, con base en los preceptos de la Convención de 1951 y del Protocolo de 1967 y en la Convención Americana de los Derechos Humanos, tomándose además en consideración las conclusiones emanadas del Comité Ejecutivo del ACNUR, en particular la Nº 22 sobre la Protección a los Solicitantes de Asilo en Situaciones de Afluencia en Gran Escala.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 22.8:

En ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus opiniones políticas.

La Conclusión 22 del Comité de Ejecutivo de ACNUR sobre la Protección a los Solicitantes de Asilo en Situaciones de Afluencia en Gran Escala fue aprobada en 1981 por unos 40 gobiernos que formaban parte del Comité, entre ellos el de Estados Unidos. Entre otras cosas la Conclusión establece:

debe admitirse a las personas en busca de asilo en el Estado donde buscaron refugio en primer lugar, y si ese Estado no puede admitirlos durante un tiempo prolongado, al menos debe admitirlos temporalmente, en todos los casos, y prestarles protección [...] En todos los casos debe observarse escrupulosamente el principio fundamental de no devolución, incluido el no rechazo en la frontera.

El gobierno de Estados Unidos mantiene que el principio de no devolución forzosa que se establece en el artículo 33 de la Convención de 1951 no le vincula fuera de su jurisdicción territorial y que, por tanto, la guardia costera de Estados Unidos puede devolver directamente a Haití a los solicitantes de asilo de dicho país a los que intercepte en aguas internacionales. En la actualidad, este argumento está siendo estudiado por la Corte Suprema de los Estados Unidos, que deberá fallar al respecto en los próximos meses.

En algunos casos, algunas personas han intentado llegar a los Estados Unidos de nuevo después de haber sido devueltas forzosamente. Cuarenta y dos solicitantes de asilo a los que las autoridades de Estados Unidos habían devuelto a Haití a mediados de de noviembre huyeron de nuevo del país. Volvieron a ser interrogados por las autoridades de Estados Unidos y en esta segunda ocasión afirmaron que habían sufrido graves violaciones de derechos humanos en Haití después de su regreso. Como consecuencia de esto, los funcionarios del Servicio de Inmigración y Naturalización decidieron que 41 de ellos tenían "razones convincentes" para pedir asilo.

Según los informes, estos solicitantes de asilo denunciaron haber sido objeto de acoso, detenciones y palizas después de volver a Haití; algunos denunciaron que les habían interrogado en los puertos a su llegada y que la información que facilitaron entonces fue utilizada en contra suya para detenerles cuando volvieron a sus hogares; uno denunció que habían ejecutado extrajudicialmente a uno de los solicitantes de asilo a los que habían devuelto. Amnistía Internacional no ha podido obtener información detallada sobre estas denuncias realizadas por los solicitantes de asilo, pero corroboran el bien documentado cuadro general de violaciones de derechos humanos en Haití. El gobierno de Estados Unidos ha afirmado que su Embajada en Haití investigó las denuncias, pero que los funcionarios de la Embajada "no pudieron conseguir ninguna información que corraborase esta versión". Amnistía Internacional no sabe cuál de los casos intentó examinar la Embajada, ni tiene conocimiento exacto sobre sus métodos de investigación ni sobre sus conclusiones, pero sigue preocupada por las denuncias, debido a que, por propia experiencia, sabe que es imposible hacer un seguimiento efectivo de la suerte de los solicitantes de asilo a los que las autoridades de Estados Unidos han devuelto.

Son varios los factores que contribuyen a que sea casi imposible verificar la suerte de los solicitantes de asilo devueltos. Al parecer, a causa del actual ambiente de temor, intimidación y represión en el campo, muchas de las personas devueltas no han regresado a las zonas del país donde vivían previamente y muchos han optado permanecer escondidos por temor a las represalias. A pesar de sus reiterados esfuerzos, incluso los miembros de organizaciones religiosas y los de organizaciones de derechos humanos han encontrado dificultades para ponerse en contacto con los solicitantes de asilo devueltos. Por ejemplo, una organización de derechos humanos que actúa en el Departamento de Artibonite manifestó a Amnistía Internacional que habían dicho a las diferentes secciones comunales que pidieran a los solicitantes de asilo que se pusieran en contacto con ella, pero que ninguno lo había hecho.

En vista de esto, Amnistía Internacional no cree que el seguimiento de los funcionarios de Estados Unidos pueda considerarse un indicio fiable de que los solicitantes de asilo no han sufrido daño después de su vuelta. La organización sigue preocupada por el hecho de que la devolución forzosa de millares de solicitantes de asilo a Haití, sin que primero se examinaran las razones de su petición a través de un procedimiento completo e imparcial, les ha puesto en riesgo de sufrir graves violaciones de derechos humanos.

El gobierno de Estados Unidos ha manifestado que los haitianos que teman sufrir violaciones de derechos humanos pueden pedir asilo a los funcionarios de su Embajada en Haití y que las autoridades estadounidenses han tomado medidas para disponer de instalaciones a tal fin en Puerto Príncipe. Sin embargo, Amnistía Internacional no cree que estas medidas, dada la situación imperante en Haití, puedan garantizar que las personas que corran mayor peligro puedan contactar con las autoridades estadounidenses, y mucho menos obtener su protección.

Las autoridades haitianas han instaurado un clima de terror tan generalizado que las persona temen dar un paso; los delegados de Amnistía Internacional que visitaron Haití en abril y mayo de 1992 fueron testigos de ese miedo cuando los contactos les llamaban por teléfono pero no estaban dispuestos a facilitar sus nombres ni a reunirse en el hotel con ellos por temor a que la línea estuviera intervenida o a que les siguieran o los reconocieran. Por tanto, parece poco probable que las personas más amenazadas en Haití se atrevan a exponerse realizando una llamada telefónica o acudiendo a la oficina donde se tramitan las solicitudes. El que los solicitantes tengan que acudir a Puerto Príncipe para que se examinen sus casos después de haber presentado la petición inicial y el posible riesgo que entraña acudir al edificio donde se encuentra el centro de tramitación, probablemente detiene a muchas personas que se encuentran en peligro en Haití. Según informes, un funcionario de la Embajada de Estados Unidos dijo en una conferencia de prensa internacional que las personas en peligro "siempre podían escribir" a la Embajada de Estados Unidos, pero esta sugerencia no tiene apenas valor práctico, debido a que el porcentaje de analfabetos en Haití es muy elevado; además, es difícil imaginar, por ejemplo, a un campesino escribiendo desde su escondite en las montañas una carta que convenza a las autoridades de Estados Unidos para que le ofrezcan su protección.

En cualquier caso, una petición de asilo presentada en la Embajada no puede ofrecer las salvaguardias fundamentales que tendría un procedimiento de asilo fuera del territorio haitiano, establecido en virtud de las obligaciones contraídas por el gobierno de Estados Unidos al amparo de las normas internacionales que tratan de la protección a los refugiados; en particular, no garantizarían el derecho de todos los solicitantes de asilo a contar con el asesoramiento legal adecuado y a presentar un recurso para que se revise adecuadamente su caso si la petición es rechazada. Por tanto, las medidas que tome el gobierno de Estados Unidos para que las personas pidan protección a sus funcionarios en Haití no pueden considerarse como un sustituto satisfactorio del derecho a solicitar y gozar de asilo, el cual les ha sido negado por las autoridades de Estados Unidos al interceptar y devolver a Haití por procedimientos sumarios a las personas que han salido del país por mar.

Desde febrero de 1992, se han examinado unas 4.000 peticiones en virtud de este programa de tramitación desde Haití. De ellas se han aceptado unas 600, supeditadas a que satisficieran determinadas condiciones sanitarias y similares para entrar en Estados Unidos, de las cuales unas 300 ya han sido admitidas. A los demás les han negado la protección en Estados Unidos.

Amnistía Internacional sigue sintiendo honda preocupación por el no acatamiento del gobierno de Estados Unidos de las normas internacionales para la protección de los refugiados y de los solicitantes de asilo. La organización reitera su llamamiento a las autoridades de Estados Unidos para que adopten las medidas necesarias para garantizar que ningún haitiano que huya del país y pida protección a los Estados Unidos será devuelto a Haití sin que antes haya gozado de un procedimiento completo e imparcial que examine su petición. Dicho procedimiento debe contar con todas las garantías para que cualquier persona que corra peligro en Haití sea identificada y reciba protección eficaz y duradera.